25 June 2018

News Flash

भू-संपादनाचे ‘राज्यार्थकारण’

‘द पॉलिटिकिल इकॉनॉमी ऑफ लॅण्ड अ‍ॅक्विझिशन इन इंडिया’

महाकाय प्रकल्पांसाठी लागणाऱ्या जमिनींचे अधिग्रहण हा केवळ आर्थिक मुद्दा नसून त्यास सामाजिक, सांस्कृतिक परिमाणेही असतात, ते हे पुस्तक दाखवून देतं..

  • ‘द पॉलिटिकिल इकॉनॉमी ऑफ लॅण्ड अ‍ॅक्विझिशन इन इंडिया’
  • लेखिका : डॉ. धनमंजिरी साठे
  • प्रकाशक : पालग्रेव्ह-मॅकमिलन पब्लिकेशन
  • पृष्ठे : २०४, किंमत : ८,०९० रुपये

|| डॉ. चंद्रहास देशपांडे

‘द पॉलिटिकल इकॉनॉमी ऑफ लँड अ‍ॅक्विझिशन इन इंडिया’ हे डॉ. धनमंजिरी साठे यांचे नुकतेच प्रकाशित झालेले पुस्तक ‘भू-संपादन आणि त्याचे अर्थशास्त्र’ या विषयावरील वाङ्मयात मोलाची भर घालणारे आहे. या पुस्तकात जमीनविषयक अर्थकारणाचा, तद्नुषंगिक कायद्यांचा ऊहापोह तर आहेच, पण पुण्याजवळील ‘माण’ या गावात प्रत्यक्ष घडलेल्या जमीन-हस्तांतरणाविषयी माहिती त्यात आली आहे. जमीन अधिग्रहणाचे ‘सूक्ष्मलक्ष्यी’ (मायक्रो) आणि ‘स्थूललक्ष्यी’ (मॅक्रो) अर्थकारण या दोन्हींचा या पुस्तकात सुयोग्य मेळ साधला गेला असून, शेतकऱ्यांची भावनिक गुंतवणूक आणि गावातील बदलते समाजकारण यांच्यावरही त्यात प्रकाश टाकण्यात आला आहे.

भू-संपादनाच्या प्रक्रियेत अर्थातच अनेक गुंतागुंतीचे प्रश्न कोंबलेले आहेत, मग तो प्रश्न नुकसानभरपाईचा असो वा औद्योगिकीकरणामुळे येणाऱ्या ‘संभाव्य’ समृद्धीचा असो. व्यापक दृष्टीने पाहता, ग्रामीण समाजाच्याच आर्थिक विकासाशी भू-संपादन आता निगडित झाले आहे, हे मात्र नक्की. जमिनीचे संपादन, त्यांचे सुरळीत हस्तांतरण, त्याच्या आधारावर होणारा विकास या आजवरच्या प्रयोगांना संमिश्र यश आतापर्यंत लाभले आहे. काही प्रदेशांत ही प्रक्रिया सुलभतेने हाताळून विकासाभिमुख करण्यात आली आहे, तर काही ठिकाणी गावेच्या गावे आणि त्यातील लोक अक्षरश: होरपळून निघाले आहेत. थोडक्यात, बिगरशेतीसाठी भू-संपादन हा एक यक्षप्रश्न म्हणून आजही धोरणकर्त्यांना, प्रकल्पग्रस्तांना आणि समाजातल्या इतर घटकांना भेडसावतो आहे.

अर्थशास्त्राची मूलतत्त्वे असे सांगतात की, ‘जमीन’, ‘श्रम’, ‘भांडवल’ आणि ‘उद्योजकता’ हे उत्पादनाचे चार प्रमुख घटक आहेत. अर्थशास्त्रात कायमच शिकवले गेले आहे, की जमीन अगणित आहे; श्रम/श्रमिक मिळू शकतात; भांडवल उभारणी हे काम जरा जिकिरीचे आहे आणि उद्योजकता तर दुर्लभच! मात्र, भारताचा अलीकडचा आर्थिक इतिहास तपासला तर असे प्रकर्षांने आढळते की- उद्योजकता सर्वत्र फोफावते आहे; भांडवल उभारणीचे अनेक पर्याय उपलब्ध आहेत; श्रम/श्रमिक यांची उपलब्धता हा फार गहन विषय राहिला नाही, पण जमिनीचाच प्रश्न आकाशाला भिडलेला आहे! असे हे अर्थशास्त्रीय चक्र उलटे फिरविणारे कटू सत्य आहे.

‘माण’देशी माणसे!

या पुस्तकातील ‘अर्थ’कथा ‘माण’ या गावाशी निगडित आहे. माण हे पुण्याच्या उत्तर-पश्चिमेला २० कि.मी.वर वसलेले आणि सुमारे ४,५०० लोकवस्तीचे गाव. २००० सालानंतर जेव्हा माहिती तंत्रज्ञान आणि संलग्न उद्योग पुण्याजवळ दुथडी भरून वाहू लागले, तेव्हा माणसहित अनेक गावे या ‘पुण्य’प्रभावाखाली येऊ लागली व या गावांत झपाटय़ाने आर्थिक, सामाजिक व सांस्कृतिक बदल घडू लागले. माण येथे भू-संपादनाचा एक मोठा प्रयोग झाला. तो थोडाफार यशस्वी झाला; पुढे मात्र फसला. यात अनेक प्रकारचे परिवर्तन या गावाने अनुभवले. डॉ. साठे यांचे संशोधन व निष्कर्ष सुमारे ८०० कुटुंबांच्या पाहणीवर आधारलेले आहेत. शिवाय गावातील सरपंच, शिक्षक, ग्रामसेवक, एमआयडीसीचे अधिकारी यांच्याही प्रत्यक्ष घेतलेल्या मुलाखती ही लेखिकेची एक महत्त्वाची संशोधन सामग्री आहे. माणमध्ये घडलेले आर्थिक परिवर्तन हे मुख्य सूत्र धरून, त्यामागील वेगवेगळे घटक व त्यातील परस्परसंबंध डॉ. साठे यांनी वस्तुनिष्ठपणे तपासून वाचकांपुढे मांडलेले आहेत.

माणमधील भू-संपादनाची प्रक्रिया आणि नंतर गावाचे झालेले औद्योगिकीकरण, हे या प्रदेशाचा संपूर्ण कायापालट करणारे ठरले. शेती असो वा उद्योग, व्यवसाय असो वा राहणीमान, या गावाच्या एकूणच जीवनशैलीत एक आमूलाग्र बदल भूमी अधिग्रहणानंतर घडत गेला आणि आजही, ‘सारं कसं शांत शांत..’ असे म्हणण्याजोगी परिस्थिती इथे नाही, असे डॉ. साठे नमूद करतात.

हिंजेवाडीला जेव्हा आयटी पार्कची स्थापना झाली तेव्हापासून माण हे गाव प्रकाशात येऊ  लागले. ‘राजीव गांधी आयटी पार्क’चा पहिला टप्पा पूर्ण झाल्यावर अधिक विस्तारासाठी व विकासासाठी पुढचे दोन-तीन टप्पे नियोजित करण्यात आले आणि त्यात माणचा समावेश होऊ  लागला. माहिती तंत्रज्ञान व्यवसायांशिवाय वाहन, रासायनिक, औषध उद्योगही माणमध्ये पसरू लागले. माणचा भूभाग हा हिंजेवाडीला लागूनच असल्यामुळे तो भू-संपादनासाठी निवडण्यात आला. भारतातील कोणत्याही गावात जमिनीच्या मालकीचे अनेक (बदलते) प्रकार असतात; ते माणमध्येही होतेच. एकाच भूखंडाचे अनेक मालक असणे, मालकीची जमीन गावात विखुरलेली असणे, इत्यादी.

सर्व भू-संपादन हे ‘एमआयडीसी अ‍ॅक्ट, १९६१’ नुसार केले गेले आणि उद्योगांना प्राधान्याने जमीन उपलब्ध करण्यासाठीच ते झाले. १९६१ च्या या कायद्याप्रमाणे अधिग्रहणासाठी लागणाऱ्या जमिनीचा ताबा मिळविण्यासाठी तत्त्वत: ग्रामसभेची, पंचायतीची परवानगी/मंजुरी आवश्यक असते; परंतु प्रत्यक्षात तशी मंजुरी नसतानाही एमआयडीसी जमीन ताब्यात घेऊ  शकते आणि घेतेही! नुकसानभरपाईची प्रक्रिया सरकार आणि ज्याला भरपाई द्यावयाची आहे तो (शेतकरी) यांच्यातील ‘करारा’नुसार ठरत असली तरी या प्रक्रियेत अनेक ‘घटक’ सामील होऊ  लागतात. जमिनीचे बाजारमूल्य येथे महत्त्वाचे ठरते. मात्र, ‘रास्त’ भाव कोणता, हा कळीचा प्रश्न कायमच उभा ठाकलेला असतो. भू-संपादनाच्या देशव्यापी विकासप्रक्रियेत हे एक न सुटणारे कोडे बनून राहिले आहे. ‘मागणी-पुरवठा’ या आर्थिक तत्त्वांवर आधारित हा ‘खेळ’ असल्याचे दर्शविण्यात येत असले तरी जमिनीचे राजकीय ‘भावबंधन’ अनेक ठिकाणी सर्रास स्वीकारावे लागते.

माणमधील भू-संपादनाची प्रक्रिया सन २००० ते २००६ या काळात पार पडली आणि आजही गावकऱ्यांकडे सुमारे ५० टक्के जमीन आहे. अर्धी जमीन एमआयडीसीद्वारा खासगी उद्योगांकडे हस्तांतरित झाली. डॉ. साठे यांनी अभ्यासलेल्या कुटुंबांतही जवळपास ५० टक्के कुटुंबे कमीअधिक प्रमाणात आपली जमीन गमावून बसली होती. ९० टक्के लोकांनी जमिनी एमआयडीसीला विकल्या होत्या. महत्त्वाचे म्हणजे, सुरुवातीला एमआयडीसी आणि खासगी कंपन्यांनी दिलेली भरपाई मुबलक ‘समजण्यात’ आली होती! या जमिनींचे बाजारमूल्य त्यांचा विकास केल्यावर, तेथे सोयीसुविधा निर्माण केल्यावर अर्थातच वाढले. (तसे ते वाढतेच किंवा वाढणारच; त्यात अनैतिक/अशास्त्रीय काही नाही.)

असंख्य लोकांनी जमीन अनिच्छेने विकली अथवा सरकारी दबावाखाली विकली. हे कसे झाले, याच्या कहाण्या सुरस, चमत्कारिक व उद्बोधकही आहेत आणि पुस्तकात त्या प्रभावीपणे मांडल्याही गेल्या आहेत. काही जणांच्या निर्णयात, जमीन न विकल्यास होणाऱ्या संभाव्य दुष्परिणामांची भीतीही कारणीभूत ठरली. डॉ. साठे आवर्जून सांगतात, की बऱ्याच शेतकऱ्यांचे असे मत होते की, भू-संपादन हे गावाच्या भावी विकासाच्या दृष्टीने उपयुक्त आहे आणि आपले गावही यामुळे ‘पुण्या’सारखे होईल अशी (भाबडी) आशा त्यांना होती.

विशेष म्हणजे, जमीन देण्याच्या वेळी अर्ध्याअधिक लोकांना असे वाटलेच नाही, की आपली फसवणूक होते आहे. कालांतराने ८० टक्के लोकांना फसवणुकीची जाणीव झाली, असे डॉ. साठे यांच्या लक्षात आले. ‘जमिनीचा हक्क गमावणे आणि भविष्यात भरपाई ‘पुरेशी’ मिळणे या अत्यंत गुंतागुंतीच्या घडामोडींचे आणि त्यांच्या संभाव्य परिणामांचे सुस्पष्ट आकलनच झालेले नसते,’ हा डॉ. साठे यांचा निष्कर्ष इथे महत्त्वाचा ठरतो. अशा महाकाय स्वरूपाचा बदल पहिल्यांदाच होत असल्यानेही हा परिणाम असू शकेल.

नुकसानभरपाईतून मिळालेल्या पैशांचा विनियोग ग्रामस्थांनी विविध प्रकारे केला. काहींनी वस्तू/सेवा यांच्या उपभोगासाठी, तर काहींनी नवीन घर बांधण्यासाठी, लग्न-समारंभांसाठी वगैरे. काही कुटुंबांनी हाच पैसा जवळच्या गावातील जमीन विकत घेण्यासाठीही वापरला.

मात्र, भू-संपादनाचा तिसरा टप्पा सुरू झाल्यावर गावकऱ्यांना या अपुऱ्या नुकसानभरपाईची प्रकर्षांने जाणीव व्हायला लागली. एमआयडीसी तीच जमीन उद्योजकांना खूपच चढय़ा भावात विकू लागली आणि आधी ठरवल्याप्रमाणे रोजगारही मिळेनासे झाले. परिणामत: गावकऱ्यांत फसवणुकीची भावना बळावली. २००५  च्या सुरुवातीला भू-संपादनाला विरोध करण्याचा निर्णय माणच्या ग्रामसभेने घेतला. पुढील वर्षी सरकारी संपादन अधिकारी मोजणीसाठी पोलीस घेऊन आले. लाठीमार, गोळीबार झाला. विविध पक्षांचे धुरंदर व दिग्गज नेते, स्वयंसेवी संस्थांचे (स्वयंघोषित) नेतेही ‘माण’देशी अवतरू लागले. अधिग्रहण थांबवण्यात आले. गावकऱ्यांवर खटले दाखल करण्यात आले. सर्व काही ‘प्रथे’प्रमाणे घडले. हे सर्व घडले ते सन २००५ ते २०१३ या काळात.

दरम्यान, २००६ ते २०१५ या काळात बरेच पाणी पुलाखालून गेले. काळानुसार जमीनमालकांचीही मानसिकता आणि दृष्टिकोन बदलू लागले. लवकरच, ‘घरे बांधून ती भाडय़ाने देणे’ हा एक आकर्षक व्यवसाय बनू लागला. कोणत्याही कंपनीला गावात येऊ  न देण्याचा आणि ‘आपला विकास आपणच करू’ असा निर्णयही झाला. त्यामुळे फक्त ‘गृहप्रकल्प’ हीच गावाची ओळख बनून गेली. मात्र, अशा घरांना उद्योगधंद्यांच्या अनुपस्थितीत किती मागणी येईल, हा प्रश्न आजही अनुत्तरितच आहे.

एका अर्थी भू-संपादनाचा लढा हा यशस्वी झाला, असे म्हणता येईल. कारण त्यानंतर भू-संपादन संपूर्णपणे थांबविले गेले. मात्र पूर्वी असलेले लोकांमधले संबंध, पारंपरिक ग्रामीण संस्कृती, समाजजीवन हे उद्ध्वस्त होऊ  लागले व प्रक्रियेची विश्वासार्हताच धोक्यात आली, हे विदारक वास्तव समोर आले.

नाण्याची दुसरी बाजू

जर निव्वळ आर्थिक निकष लावले तर माण गावाचा झालेला आर्थिक विकास व त्याबरोबर आलेली समृद्धी याकडे डोळेझाक करता येत नाही. गावकऱ्यांचे उत्पन्न वाढले; उत्पन्नाचे स्रोत वाढीस लागले; हळूहळू का होईना, रोजगाराच्या संधी वाढू लागल्या; लघुउद्योगांचे जाळे गावात पसरू लागले; दळणवळणाला तर विशेष उभारी आली. इतकेच नव्हे, तर डॉ. साठे यांनी दिलेल्या आकडेवारीनुसार, ग्रामपंचायतीचा महसूल वाढीस लागला व गावातील सोयीसुविधांवरचा त्यांचा खर्चही वाढू लागला. सामाजिक सेवा, आरोग्य, शिक्षण यांची स्थितीही सुधारू लागली. संगणकीकरण मोठय़ा प्रमाणात होऊ  लागले, तसेच दुसऱ्या बाजूला शेतमालाची मागणी वाढली व भूमिहिनांनाही नोकऱ्या मिळू लागल्या. ‘बाहेरून’च स्थलांतर वाढले. त्याचेही बरेवाईट परिणाम दिसू लागले. असे आमूलाग्र स्थित्यंतर झाले, पण विषमता जाणवू लागली. डॉ. साठे यांच्या मते, लोकांसाठी ही परिस्थिती एकाच वेळी ‘आकर्षक’ आणि ‘भीतीदायक’ ठरली!

धोरणात्मक मुद्दे

आर्थिक धोरण प्रक्रिया क्लिष्ट आणि गुंतागुंतीची असते. समजूतदार धोरणकर्त्यांना विकासातील समाजकारण, राजकारण आणि स्थानिक लोकांची मानसिकता समजून व प्रसंगी सामावूनही घ्यावीच लागते. निव्वळ आर्थिक निकषांवर जसे धोरण पुढे रेटणे बऱ्याचदा श्रेयस्कर नसते, तसेच गावाबद्दलच्या अतिरम्य व गूढ संकल्पना, ग्रामीण संस्कृतीचे पराकोटीचे उदात्तीकरण यांनीही ग्रामस्थांचे पोटापाण्याचे प्रश्न सुटत नाहीत, हेही कटू सत्य आहे.

‘हक्का’ची/‘मालकी’ची जमीन हे तर अवघड जागेचे दुखणे! त्यात आर्थिक, कौटुंबिक व भावनिक गुंतवणूकही असतेच. माण येथे झालेल्या (व न झालेल्या) भू-संपादनाच्या प्रक्रियेतून आणि त्यानंतर घडलेल्या दशकभराच्या स्थित्यंतरातून भारतातील जमीनविषयक अर्थकारणावर एक मोठा प्रकाशझोतच पडतो. (प्रस्तुत पुस्तकात माणव्यतिरिक्त इतरही काही भू-संपादनाच्या प्रयोगांची व त्यांच्या यशापयशांची संक्षिप्त स्वरूपात चर्चा केलेली आहे.) बहुतांशी शेतकरी जर ‘समाधानकारक’ भरपाई मिळणार असेल तर जमीन विकायला तयार होतात, हे जसे सत्य आहे, तसेच गावकरी स्वत:ची जमीन स्वत:च विकसित करण्यास आता अधिकाधिक ठाम होत आहेत, हीसुद्धा एक आश्वासक बाब असल्याचे डॉ. साठे म्हणतात. व्यापक अर्थकारणाच्या दृष्टीने डॉ. साठे यांनी जे धोरणात्मक निष्कर्ष मांडले आहेत, ते थोडक्यात असे :

शेतकरी हा आता पारंपरिक साहित्यात वर्णिलेला असहाय, उदासीन, बिचारा असा राहिला नसून नागरीकरण, औद्योगिकीकरण व एकूण आर्थिक विकासाकडे जागरूकतेने पाहणारा, त्यात क्रियाशीलतेने सहभाग घेणारा व स्वत:चे आर्थिक गणित जाणून घेणारा असा एक ‘अर्थ-मानव’  आहे व ही बाब त्याच्याशी निगडित कोणतेही निर्णय घेण्यापूर्वी लक्षात घेतली गेलीच पाहिजे.

भू-संपादनाच्या सर्व प्रक्रिया सुरळीत व यशस्वी होतात असे मुळीच नाही. पुढारलेल्या काही राज्यांत (महाराष्ट्र, गुजरात, तमिळनाडू आदी) शेतकरीवर्ग जमिनीच्या हस्तांतरणासाठी अधिक उत्सुक किंवा तयार आहे – जर योग्य भरपाई मिळत असेल तरच! जमीन अधिग्रहणाचे जास्त प्रयोग याच राज्यांत त्यामुळेच आढळतात.

शहरांकडे स्थलांतरित होण्यात, उगवत्या, नव्या आर्थिक संधींचा लाभ उठविण्यात व विशेषत: तरुण मुला-मुलींच्या इच्छा, अपेक्षा, आकांक्षा प्रयत्नपूर्वक पुऱ्या करण्यात शेतकऱ्याला रस व स्वारस्य असते, हे (डाव्यांना व अनेक सेवाभावी संस्थांना न पटणारे!) वास्तव आहे. यात कोणताही सामाजिक स्तर वर्जित नाही. जमिनीचे ‘आर्थिक मूल्य’ आता शेतकऱ्याला उमजू लागले आहे व वाटाघाटी करून, आपल्या मालमत्तेवर अधिकाधिक परतावा मिळविणे हे आता त्यांच्या व पर्यायाने सरकारच्या(!) अंगवळणी पडू लागले आहे.

एक मात्र खरे की, सरकार व शेतकरी यांतील जमिनींचे व्यवहार ही संपूर्णत: बाजारपेठीय तत्त्वांवर आधारित नसतात. सरकार बळजबरीने भू-संपादन करू शकते, बऱ्याचदा करतेही! अशा वेळी शेतकऱ्याला दुसरा पर्याय उपलब्ध नसतो, पण अधिक भरपाई मिळविण्यासाठी तो कोर्टकचेऱ्या, लढे हेही मार्ग चोखाळायला पुढेमागे पाहात नाही. जमिनीची बाजारपेठ आपल्याकडे अविकसित असल्यामुळे शेतकरी व सरकार या दोन्ही घटकांना सुयोग्य किमतीसाठी अनेक क्लृप्त्या/ युक्त्या लढवाव्या लागतातच.

सरकारकडून आपल्या प्रकल्पांसाठी जमिनीची खरेदी करण्यासाठी उद्योजक अर्थातच कमीत कमी भाव देण्यासच राजी असतात. शेतकऱ्यांकडून जमिनी कमी भावात खरेदी करून ती उद्योजकांना मात्र दामदुपटीने विकणारे सरकार हे अर्थातच मग ‘खलनायक’ ठरते. शेतकरी-सरकार-उद्योजक या त्रिकुटातील संबंध व विशेषत: सरकारची भूमिका या सर्वात पुरेशी पारदर्शकता आली तरच तथाकथित शोषणाचे मार्ग कमी होण्याची शक्यता आहे.

या सर्व ‘महाभारता’तून आता केंद्र व राज्य सरकारे ‘शिकू’ लागली आहेत. संघर्ष, दडपशाही हे ‘नेहमीचे यशस्वी मार्ग’ आता कमीत कमी वापरण्यात येत आहेत. एमआयडीसी कायद्याद्वारे भू-संपादनाची एकूणच प्रक्रिया सुलभ व सुकर करणे यास प्राधान्य दिले जात आहे.

आर्थिक व राजकीय संस्थात्मक रचना जर अधिक समावेशक अथवा कमी शोषक असतील, तर त्या भागांत सुबत्ता, समृद्धी अधिक काळ स्थिरावते. भारतातील भू-संपादनाच्या अलीकडच्या इतिहासावरून डॉ. साठे असा दावा करतात, की ही वाटचालही आता शोषणापासून सर्वसमावेशकतेकडे मार्गस्थ झालेली दिसते. अर्थात, हे अनुमान मला धारिष्टय़ाचे वाटते.

शिवाय पुस्तकात आर्थिक स्थित्यंतराची आकडेवारी पुरेशी ठोस व ठळक नाही. प्रगत देशांतील भू-संपादन प्रक्रियांविषयी विस्ताराने विवेचन आवश्यक होते. तसेच ‘एलएआरआर’ कायद्याच्या तरतुदी व त्याचे संभाव्य परिणाम याचीही सखोल चर्चा अभावानेच आढळते. मात्र माण या गावाच्या जमीन अधिग्रहण प्रक्रियेतील यशापयशाचा वस्तुनिष्ठ आलेख मांडताना डॉ. साठे यांनी अनेक ज्वलंत तसेच तात्त्विक प्रश्नांना वाचा फोडली आहे.

dchandrahas@gmail.com

First Published on May 19, 2018 2:44 am

Web Title: the political economy of land acquisition in india