Leading International Marathi News Daily

मंगळवार, ३ मार्च २००९

विशेष लेख

अधिकार : मुख्य निवडणूक आयुक्तांचे!

 
‘निवडणूक आयोग’ ही एक पूर्णपणे घटनात्मक संस्था आहे. एखाद्या निवडणूक आयुक्ताला स्वत:हून हटविण्याची शिफारस करण्याचे अधिकार मुख्य निवडणूक आयुक्ताला असल्याबद्दलच्या अतिशय सकारात्मक तरतुदी घटनेमध्ये आहेत. निवडणूक आयोग बहुसदस्यीय असेल तर मुख्य निवडणूक आयुक्त या संस्थेचा अध्यक्ष असेल, म्हणजेच ‘प्रमुख’ असेल असे घटनेने म्हटलेले आहे. अशात एखाद्या निवडणूक आयुक्ताने काही कायदेशीर किंवा नैतिकदृष्टय़ा चूक केली असेल तर मुख्य निवडणूक आयुक्ताने त्या घटनेची दखल घेऊ नये? हा सारा विषय अखेर ‘स्वच्छ निवडणुका’ घडवून आणण्याशी संबंधित नव्हे काय?

एका सहकारी निवडणूक आयुक्ताला पदावरून दूर करण्याची शिफारस राष्ट्रपतींकडे करीत मुख्य निवडणूक आयुक्तांनी नुकतेच वृत्तपत्रीय मथळे गाजवले. शिफारस करताना त्यांनी आवश्यक ती कारणेही नोंदविली. या पाश्र्वभूमीवर मुख्य निवडणूक आयुक्तांनी स्वत:हून कारवाई करीत असे अधिकार वापरावेत किंवा नाही या विषयावर राष्ट्रीय पातळीवर चर्चा झडली. घटनातज्ज्ञांनी या संदर्भात आपल्या प्रतिक्रिया नोंदविल्या. सर्वोच्च न्यायालयाचे निवृत्त न्यायमूर्ती मोहन हे त्यापैकीच एक! ‘द हिंदू’ या वृत्तपत्रात ९ फेब्रुवारी २००९ रोजी लेख लिहून त्यांनी,‘निवडणूक आयोगातील सर्व सदस्यांना समान दर्जा असल्याने मुख्य निवडणूक आयुक्तांनी स्वत:हून कारवाई करण्याचे अधिकार वापरू नयेत’, असे मत नोंदविले. अशा प्रकारचे अधिकार स्वत: वापरणे म्हणजे एक प्रकारचा अहंकार असून त्यामुळे श्रेष्ठत्वाची भावना प्रतीत केली जाते आणि आयुक्तांचा समान दर्जा धोक्यात येतो. परिणामी निवडणूक आयोगाची स्वतंत्र कार्यप्रणालीही नष्ट होण्याची शक्यता असते, असे त्यांचे मत आहे. असे असले तरी असे अधिकार स्वत:हून वापरल्याने निवडणूक आयुक्तांच्या समान दर्जाच्या संकल्पनेला किंवा स्वतंत्र कार्यप्रणालीला कुठलीही बाधा पोहोचत नाही, असेही अनेकांचे मत आहे.
या प्रश्नाचे खऱ्या अर्थाने उत्तर शोधायचे झाल्यास भारतीय राज्य घटनेचे ३२४ कलम आणि त्यातील १ ते ५ या उपनियमांचा बारकाईने अभ्यास करावा लागेल. यातील पहिल्या नियमानुसार, संसद आणि राज्य विधिमंडळाच्या तसेच राष्ट्रपती आणि उपराष्ट्रपतीपदाच्या निवडणुकांसाठी मतदारयाद्या तयार करणे आणि त्या निवडणुका पार पाडण्याची जबाबदारी निवडणूक आयोगाकडे सोपविली आहे. दुसऱ्या नियमानुसार, निवडणूक आयोगामध्ये मुख्य निवडणूक आयुक्तांसह राष्ट्रपतींनी वेळोवेळी ठरविल्याप्रमाणे इतर निवडणूक आयुक्तांचा समावेश असेल असे म्हटले आहे. तर तिसऱ्या नियमाने निवडणूक आयोग जर बहुसदस्यीय असेल तर मुख्य निवडणूक आयुक्त हे आयोगाचे अध्यक्ष म्हणून कार्यरत राहतील, हे स्पष्ट केले आहे. चौथ्या कलमामध्ये प्रादेशिक निवडणूक आयुक्त नेमण्याची तरतूद आहे. निवडणूक आयोगाशी चर्चा करून राष्ट्रपती या पदांवरील नियुक्त्या करतात. पाचव्या नियमानुसार, संसदेला अधिन राहून निर्माण झालेल्या कायद्यानुसार निवडणूक आयुक्तांच्या सेवाशर्ती आणि कार्यालयीन कालावधी ठरविण्याचा अधिकार राष्ट्रपतींचा असल्याचे म्हटले आहे. या नियमासाठी दोन शर्तीही लागू आहेत. त्यातील पहिल्या शर्तीनुसार सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायधीशांना ज्या प्रकारे व ज्यासारख्या आधारावर पदावरून काढल्या जाते तो प्रकार वगळता अन्य कुठल्याही पद्धतीने मुख्य निवडणूक आयुक्ताला पदावरून काढता येत नाही. तर दुसऱ्या शर्तीनुसार निवडणूक आयुक्त आणि प्रादेशिक निवडणूक आयुक्तांना मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या शिफारशीशिवाय दूर करता येणार नाही, हे स्पष्ट केलेले आहे.
घटनेच्या ३२४ व्या कलमाप्रमाणे मुख्य निवडणूक आयुक्त, निवडणूक आयुक्त आणि प्रादेशिक आयुक्त अशी तीन पदे मान्य केली आहेत. या पदांचा कालावधी सेवाशर्तीत फरक आहे.
मुख्य आयुक्तांची नियुक्ती करतानाच ‘मुख्य आयुक्त’ या हुद्दय़ावर ही नियुक्ती असल्याचे स्पष्ट असते. तर इतर आयुक्त मात्र ‘निवडणूक आयुक्त’ या पदावर नेमले जातात. जेव्हा निवडणूक आयोग हा एकसदस्यीय होता तेव्हा निवडणूक आयुक्ताला ‘मुख्य निवडणूक’ आयुक्त असेच संबोधिले जाई. निवडणूक आयोग बहुसदस्यीय असेल तेव्हा ‘मुख्य निवडणूक आयुक्त’ स्वाभाविकपणे निवडणूक आयोगाचा अध्यक्ष असतो. त्याला मिळणारा हा दर्जा संवैधानिक आहे. मुख्य निवडणूक आयुक्ताच्या कालावधीची हमी घटनेने घेतली आहे. सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाला जसे महाभियोगाशिवाय काढता येत नाही तसेच मुख्य निवडणूक आयुक्ताला देखील काढता येत नाही.
मुख्य निवडणूक आयुक्ताची नियुक्ती झाल्यानंतर त्याचा कालावधी आणि सेवाशर्ती त्याला हानीकारक ठरतील या प्रकारे बदलता येत नाहीत. निवडणूक आयुक्ताच्या संदर्भात मात्र अशा प्रकारची कुठलीही घटनात्मक मनाई करण्यात आलेली नाही. मुख्य निवडणूक आयुक्ताला त्याच्या विशिष्ट कालावधीची हमी घटनेने दिली आहे, पण निवडणूक आयुक्तांना मात्र अशी हमी देण्यात आलेली नाही. उलटपक्षी मुख्य निवडणूक आयुक्त हे पद म्हणजे इतर आयुक्तांसाठी एक प्रकारची संरक्षक भिंतच असते. मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या शिफारशीशिवाय या आयुक्तांना दूर सारण्याचे दुसरे कुठलेही साधन नाही. निवडणूक आयुक्तांवर बाहेरून होणाऱ्या हल्ल्यापासून त्यांचे संरक्षण करण्याचे काम मुख्य निवडणूक आयुक्त नावाची संरक्षक छत्री करीत असते. मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या होकाराशिवाय निवडणूक आयुक्तांना हटविणे हे खुद्द राष्ट्रपतींनाही शक्य नाही.
या दोन पदांमध्ये असणारे वेगळेपणाचे हे मुद्दे या दोन्ही वर्गाचा दर्जा काय यावर पुरेसा प्रकाशझोत टाकतात. लोकांच्या दृष्टीने मुख्य निवडणूक आयुक्त हा आयोगाचा प्रशासकीय प्रमुख आहे. राष्ट्रपती, सरकार किंवा लोकांशी आयोगाचा प्रतिनिधी म्हणून संवाद साधण्याची जबाबदारी मुख्य निवडणूक आयुक्ताकडे असते.
मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर निवडणूक आयुक्त यांचा दर्जा समान असून मुख्य निवडणूक आयुक्ताने स्वत:हून आपले अधिकार वापरले आणि दुसऱ्यांना बाजूला सारले तर समानतेच्या या तत्त्वाला बाधा पोहोचते, असे काहींचे म्हणणे आहे. पण अशा प्रकारची कारणमीमांसा केली जाणार असेल तर घटनेने निर्माण केलेल्या संस्थेच्या मुळावरच घाव घातला जाण्याची शक्यता आहे.
एखाद्या निवडणूक आयुक्ताला स्वत:हून हटविण्याची शिफारस करण्याचे अधिकार मुख्य निवडणूक आयुक्ताला असल्याबद्दलच्या अतिशय सकारात्मक तरतुदी घटनेमध्ये आहेत. निवडणूक आयोग बहुसदस्यीय असेल तर मुख्य निवडणूक आयुक्त या संस्थेचा अध्यक्ष असेल, असे घटनेने म्हटलेले आहे. आयोगाचे सर्वत्र प्रतिनिधित्व करण्याची त्याची जबाबदारी आहे. स्वत: अध्यक्षपदी असलेल्या संस्थेची प्रतिष्ठा सतत वाढवीत नेण्याची अंगभूत जबाबदारी त्याची आहे. अशात एखाद्या निवडणूक आयुक्ताने काही कायदेशीर किंवा नैतिकदृष्टय़ा चूक केली असेल तर मुख्य निवडणूक आयुक्ताने त्या घटनेची दखल घेऊ नये? चौकशी करू नये? निवडणूक आयुक्ताने काहीही चूक केली असेल तर त्याचा आणि माझा दर्जा समान आहे हे कारण देत त्या चुकांकडे दुर्लक्ष करण्याचे मुख्य निवडणूक आयुक्ताने ठरविणे न्यायसंगत राहील?
घटनेने ‘निवडणूक आयोगाचे अध्यक्ष’ हा दर्जा मुख्य निवडणूक आयुक्तांना बहाल केला आहे. अध्यक्ष या संज्ञेचा घटनात्मक अर्थ काय, हे पाहण्यासाठी आम्ही शब्दकोश धुंडाळीत बसतो. निवडणूक आयोगाच्या अध्यक्षपदाची बरोबरी आम्ही एखाद्या कॉर्पोरेट कंपनीच्या अध्यक्षपदाशी करू पाहतो. कंपन्यांमध्ये एखाद्या विशिष्ट सभेसाठी तात्कालिक अध्यक्ष नेमला जातो. ‘निवडणूक आयोग’ ही मात्र एक पूर्णपणे घटनात्मक संस्था आहे. निवडणूक आयोगाच्या अध्यक्षाकडे या घटनात्मक संस्थेचे प्रमुख पद आहे. त्याच्याचकडे या संस्थेचा सारा कारभार आहे. हा कारभार चालविण्याचे काम अन्य कुणीही करू शकणार नाही. मा. न्या. मोहन यांनी ‘अध्यक्ष’ या संज्ञेचा शब्दकोषीय अर्थ घेत अध्यक्षाच्या कार्यप्रणालीचा आढावा घेतला आहे. एखाद्या सभेचे अध्यक्षपद भूषविणे, सभेचे कामकाज चालविणे, लहानमोठे निर्णय घेणे, या संदर्भातील तपशील अचूकपणे नोंदविणे आणि सभेसमोरील कामकाज सुरळीतपणे चालविण्यासाठी आवश्यक ते सारे प्रयत्न करणे अशा प्रकारची कार्ये अध्यक्षाकडून अभिप्रेत आहेत, असे त्यांचे मत आहे; पण असे असले तरी निवडणूक आयोगाच्या अध्यक्षपदाची कार्ये मात्र बहुविध आहेत. संस्थेचा प्रमुख या नात्याने संस्थेची बांधणी करणे, संस्थेला नितीगत भक्कम वैचारिक आणि नैतिक आधार देणे, आपल्या त्यागाने आणि कर्तृत्वाने संस्थेला मजबूत बनविणे ही जबाबदारी या प्रमुखाकडे असते. इतिहासात डॉ. राजेंद्रप्रसाद यांनी घटना परिषदेला असेच वैभव प्राप्त करून दिले. डॉ. राधाकृष्णन यांनी राज्याराज्यातील वरिष्ठ सभागृहांना अशीच मान्यता प्राप्त करून दिली. टी. एन. शेषन यांनी निवडणूक आयोगाला नवी प्रतिष्ठा मिळवून दिली. तर जी. व्ही. मावळणकर यांनी लोकसभा अशीच उभी केली!
आयोगातील कुणा एकावर पक्षपाती वर्तवणुकीचे आरोप होणार असतील आणि त्या प्रकरणी मुख्य निवडणूक आयुक्त चौकशी करणार असतील तर त्यात गैर ते काय? हा सारा विषय अखेरीस ‘स्वच्छ निवडणुका’ घडवून आणणे या प्रमुख उद्दिष्टाला अपायकारकच ठरणारा नव्हे काय? तेव्हा अध्यक्षांचे कार्यच निर्थक ठरणार असा आरोप मुख्य निवडणूक आयुक्तांवर केला जात आहे हे एक प्रकारचे विडंबनच म्हणावे लागेल.
हे खरे की न्यायिक किंवा समन्यायिक स्वरूपाच्या कामकाजाच्या संदर्भात मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि निवडणूक आयुक्तांना समान दर्जा असू शकेल. पण जिथपर्यंत प्रशासकीय हुद्दय़ाचा प्रश्न आहे तिथे मात्र मुख्य निवडणूक आयोगाचे स्थान हे निश्चितच वरचे आहे. कायदा आणि घटनेच्या चौकटीत राहून आपल्या संस्थेची घट्ट वीण जपण्यासाठी आवश्यक ती सारी पावले उचलणे हे मुख्य निवडणूक आयुक्ताचे काम आहे. या प्रक्रियेत एखाद्याची चौकशी करणे आणि वेळप्रसंगी स्वत:हून आपले अधिकार वापरणे आणि आवश्यक त्या शिफारशी करणे या बाबींचाही त्याच्या कार्यात नक्कीच अंतर्भाव आहे.
टी. एन. शेषन यांच्या संदर्भातील एका प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाने काही बाबी स्पष्ट केल्या आहेत. निवडणूक आयुक्त आणि प्रादेशिक आयुक्तांना त्यांचा कालावधी संपण्यापूर्वी किंवा मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या शिफारशीशिवाय काढता येणार नाही अशी तरतूद आहे. त्यातच या पदाचे स्वातंत्र्य अंतर्भूत आहे. अर्थात त्यांना काढण्यासाठी शिफारस करताना त्यासाठी सयुक्तिक कारणे मात्र असली पाहिजेत. शिवाय निवडणूक आयोगाचे कामकाज परिणामकारकपणे पार पाडण्याच्या संदर्भात निश्चित कारणमीमांसा करावी लागेल. निवडणूक आयुक्त आणि प्रादेशिक आयुक्त हे सरकार किंवा राजकीय नेतृत्वाच्या मर्जीवर अवलंबून असू नयेत म्हणूनच मुख्य निवडणूक आयुक्तांना हे विशेषाधिकार आहेत.
निवडणूक आयुक्तांना काढण्याच्या संदर्भातील कार्यपालिकेचे अधिकार कलम ३२४च्या पाचव्या उपनियमातील दुसऱ्या शर्तीने आकुंचित केले आहेत. आयुक्तांचे आणि संपूर्ण निवडणूक आयोगाचे स्वातंत्र्य जपण्याच्या दृष्टीने या तरतुदी केल्या आहेत. मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर आयुक्तांच्या समान दर्जाच्या तत्त्वाबाबतही सर्वोच्च न्यायालयाने एस. एस. धनोवा विरुद्ध भारत सरकार या प्रकरणात आपली मते नोंदविली आहेत. ३२४ व्या कलमाच्या नियम २मध्ये नमूद केल्याप्रमाणे आयोगाची रचना करताना त्यात मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि निवडणूक आयुक्त यांचा समावेश असेल असे म्हटले आहे. याचाच अर्थ घटनाकारांना मुख्य निवडणूक आयुक्तांना जो दर्जा देणे अभिप्रेत होते, तसाच दर्जा इतर निवडणूक आयुक्तांना असावा असे अपेक्षित नव्हते. किंबहुना सर्व आयुक्तांमधून पहिला असेही नव्हे, तर हे पद ठळकपणे सर्वापेक्षा उंचीचे मानणे अभिप्रेत होते.
पण हा दृष्टिकोन सर्वोच्च न्यायालयाने टी. एन. शेषन यांच्या संदर्भातील खटल्यात मात्र स्वीकारलेला नाही असे म्हटले जाते. कलम ३२४ मधील योजनेप्रमाणे निवडणूक आयोगातील पदाधिकाऱ्यांच्या सेवा-शर्ती आणि कार्यकालावधी संदर्भातील तपशील हे राष्ट्रपतींनी ठरवायचे आहे, असे म्हटले आहे पण त्याचवेळी नियम ५ मधील पहिली अट मात्र मुख्य निवडणूक आयुक्ताला संरक्षण देणारी आहे. सेवाशर्ती किंवा कार्यकालावधीमधील बदल हे मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या नियुक्तीनंतर त्यांना अपायकारक ठरायला नको हे या शर्तीनुसार स्पष्ट करण्यात आले आहेत. अशा प्रकारचे संरक्षण हे इतर निवडणूक आयुक्तांना देण्यात आलेले नाही असे सर्वोच्च न्यायालयाने म्हटले आहे. पण अध्यादेशाप्रमाणे मात्र मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर आयुक्तांमध्ये वेतनाच्या संदर्भात मात्र समानतेचे तत्त्व कायम करण्यात आलेले आहे.
घटना परिषदेसमोर बोलताना के. एन. मुन्शी यांनी मुख्य निवडणूक आयुक्त हे पद कायमस्वरूपी आहे तर इतर निवडणूक आयुक्तांची पदे अस्थायी स्वरूपाची आहेत, त्यामुळे मुख्य निवडणूक आयुक्तांना असणारे संरक्षण हे इतरांना नाही असे म्हटले होते. पण मुख्य निडणूक आयुक्तांचा दर्जा इतरांपेक्षा उंच आहे किंवा इतरांसमान आहे हे ठरविण्यासाठी हे उदाहरण पुरेसे नाही. या संदर्भातील वस्तुस्थिती आपण समजून घ्यायला हवी. या विषयावरील चर्चेत के. एम. मुन्शी सहभागी झाले ते २६-११-१९४९ पूर्वी. घटना प्रत्यक्षात अमलात आली ती २६-१-१९५० रोजी! १९४९ मध्ये कदाचित बहुसदस्यीय निवडणूक आयोगाला पुरेसे काम नसेल, पण कार्यभार वाढल्यास मात्र अजून काही पदे निर्माण करण्याची तरतूद करण्यात आली असावी. कायम स्वरूपाचे मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि अस्थायी स्वरूपाचे निवडणूक आयुक्त ही व्यवस्था निर्माण करण्यासाठी काही निश्चित कारणे असू शकतात, पण आता घटना अमलात आल्यानंतर तब्बल ६० वर्षे निघून गेल्यानंतर अशा प्रकारच्या मुद्दय़ांचीदेखील गरज नाही. या काळात लोकसंख्या दुप्पट झाली आहे. मतदारसंख्या तिपटीने वाढली आहे. राजकीय पक्ष वाढले आहेत. निवडणूक लढविणाऱ्या उमेदवारांमध्येही लक्षणीय वाढ झाली आहे. आता आपल्याकडे त्रिसदस्यीय निवडणूक आयोग आहे. त्यापैकी कुणीही अस्थायी नाही. या सर्व सदस्यांना सारखे वेतन मिळत असेल, पण त्यामुळे ते सर्व समान दर्जाचे असू शकत नाहीत.
या सर्वाच्या सेवाशर्तीही सारख्या असतील. पण असे असले तरी दर्जाच्या संदर्भात इतर निवडणूक आयुक्तांनी मुख्य निवडणूक आयुक्तांशी बरोबरी साधणे योग्य होणारे नाही. मुख्य निवडणूक आयुक्तपदी नियुक्त होणाऱ्या व्यक्तीला बहुसदस्यीय निवडणूक आयोगाचे अध्यक्षपद बहाल केले जात असते. त्याच्या सेवाशर्ती आणि कार्यकालामध्ये त्याला अपायकारक ठरतील असे बदल केले जाण्यास मनाई आहे. त्याचा कार्यकाल निश्चित आहे. या साऱ्या बाबी अतिशय सुस्पष्ट आहेत. त्यावरून मुख्य निवडणूक आयुक्तांचा दर्जा हा इतरांपेक्षा वरचा आहे, हाच निष्कर्ष निघतो.
पण याही स्थितीत मुख्य निवडणूक आयुक्त निवडणूक आयुक्त किंवा प्रादेशिक आयुक्तांना स्वत:हून काढण्याची शिफारस करू शकतात काय? हा प्रश्न शिल्लक राहतो. या संदर्भात पूर्वी झालेल्या खटल्यांमधून फारसे काही हाती लागत नाही. मुख्य निवडणूक आयुक्ताचे कायदेशीर स्थान हे सर्वोच्च न्यायालयाचे मुख्य न्यायमूर्ती किंवा उच्च न्यायालयांच्या मुख्य न्यायाधीशांसारखे आहे. हे सारे लोक त्यांच्या त्यांच्या संस्थांचे प्रशासकीय प्रमुख आहेत, हे सारे समान दर्जाचे आहेत, पण मुख्य न्यायाधीश इतर न्यायाधीशांना काढून टाकण्याची शिफारस करू शकतात, हे सिद्ध करणारी अनेक उदाहरणे आहेत.
मुंबई उच्च न्यायालयातील एका न्यायाधीशाला कुठलेही न्यायिक काम करण्यास मनाई करण्यात आली होती. त्याला कुठलेही काम देण्यात येत नव्हते. कलकत्ता उच्च न्यायलयातदेखील असाच प्रकार घडला होता. हे सारे प्रकार त्या त्या ठिकाणच्या मुख्य न्यायाधीशांनी केलेल्या शिफारसीवरून घडले होते.
मुख्य मुद्दा हा आहे की, कुठल्याही संस्थेच्या प्रमुखाला त्याच्या संस्थेचे सातत्य आणि अभंगत्व राखायचे असते. त्यासाठी जे जे करावे लागेल ते त्याने करायचे असते. फक्त हे उपाय घटनात्मक आणि कायदेशीरदृष्टय़ा चुकीचे असायला नकोत. लहान-मोठय़ा तांत्रिक बाबींना या संदर्भात कुठलेही स्थान असायला नको. कुठल्याही गंभीर पेचप्रसंगाच्या वेळी त्याने स्वत:हून कारवाई करण्याचेही त्याचे अधिकार निश्चित आहेत.
एम. एस. रत्नपारखी
निवृत्त न्यायाधीश, मुंबई उच्च न्यायालय
(अनुवाद: शशिकांत ओहळे )