‘धोरणात्मक दिवाळखोरी’ लोकशाहीला कुठे नेते?

आगामी निवडणुका डोळ्यांसमोर ठेवून, मतांचे गणित जुळवण्यासाठी केलेला हा एक केविलवाणा प्रयत्न होता. पण हा निर्णय घेताना प्रस्थापित घटनात्मक मार्ग आणि कायदेशीर चौकटींना ज्या पद्धतीने वाटाण्याच्या अक्षता लावण्यात आल्या, त्याचा शेवट अपरिहार्यपणे न्यायालयीन भिंतीवर डोके आपटण्यातच होणार होता, हे उघड होते.

या संपूर्ण गोंधळाच्या मुळाशी घटनात्मक न्यायशास्त्राची अत्यंत ढोबळ आणि अपुरी समज आहे. शासनाने ‘खुल्या प्रवर्गा’ची (ओपन कॅटॅगरी) थेट जात-आधारित आरक्षणाच्या चौकटीशी गल्लत केली. पण सर्वोच्च न्यायालयाच्या आजवरच्या अनेक निकालांनी हे वारंवार ओरडून सांगितले आहे की, खुला प्रवर्ग म्हणजे काही कोणताही विशिष्ट जातीय कोटा नव्हे! तो केवळ गुणवत्तेवर आधारित एक मुक्त प्रवाह आहे, जो कोणत्याही लोकसंख्येच्या किंवा सामाजिक स्तराच्या पलीकडे जाऊन देशातील प्रत्येक नागरिकासाठी खुला असतो. एका अवास्तव शासन निर्णयाद्वारे (जीआर) या प्रवाहाची दिशा बदलण्याचा प्रयत्न करून महाराष्ट्राच्या राजकीय नेतृत्वाने मनमानी कारभाराचे एक नवे आणि हास्यास्पद उदाहरण समोर ठेवले.

कार्यपद्धतीच्या तत्त्वांनाच हरताळ

हा १४ मेचा  शासन निर्णय घटनात्मक वैधतेशी पूर्णपणे फारकत घेणारा होता. राजकीय तत्त्ववेत्त्या हॅना आरेंट यांनी ‘मनमानी शक्ती’ आणि ‘संस्थात्मक अधिकार’ यांमधील जो फरक स्पष्ट केला आहे, त्याचीच प्रचीती यातून येते. एखादी शासनव्यवस्था क्लिष्ट सामाजिक-कायदेशीर समीकरणे सोडवण्यास असमर्थ ठरते, तेव्हा ती अशा अनधिकृत कार्यकारी आदेशांचा आसरा घेते. सर्वात महत्त्वाचे म्हणजे, हा निर्णय सर्वोच्च न्यायालयाने काही महिन्यांपूर्वीच ‘छाया विरुद्ध महाराष्ट्र राज्य’ या ऐतिहासिक खटल्यात सरकारचे कान टोचताना दिलेल्या निकालाचे थेट उल्लंघन करतो. या निर्णयात सर्वोच्च न्यायालयाने स्पष्ट केले होते की, खुल्या प्रवर्गाची रचना अशी काही गणिती किंवा रचनात्मक पद्धतीने फिरवता येणार नाही, ज्यायोगे त्यातून कोणाला मागच्या दाराने बाहेर काढले जाईल.

भारताच्या संविधान सभेतील चर्चेदरम्यान डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनी अशा संस्थात्मक गैरकारभाराविषयी आधीच इशारा दिला होता. लोकशाहीचे अस्तित्व टिकवून ठेवण्यासाठी घटनात्मक मार्गांचे काटेकोर पालन करणे अनिवार्य असल्याचे त्यांनी म्हटले होते. मात्र, प्रस्तुत प्रकरणात मंत्रिमंडळाने मसुदा तयार करताना विधि व न्याय विभागाला पूर्णपणे अंधारात ठेवले. परिणामी, ‘कायद्याने प्रस्थापित केलेल्या कार्यपद्धती’च्या मूलभूत तत्त्वांनाच हरताळ फासला गेला. कोणत्याही राज्यस्तरीय रोजगार धोरणाची अंमलबजावणी करण्यापूर्वी त्याची सखोल कायदेशीर छाननी होणे आवश्यक असते, जेणेकरून ते धोरण न्यायालयीन पुनरावलोकनात टिकू शकेल. दीर्घकालीन घटनात्मक नैतिकतेपेक्षा तात्कालिक राजकीय फायद्याला प्राधान्य देऊन राजकीय नेतृत्वाने स्वत:चे हसे करून घेतले आणि हे धोरण कायदेशीररीत्या किती कच्चे होते, यावर स्वत:च शिक्कामोर्तब केले.

नोकरशाहीवर दुष्परिणाम

या कायदेशीर पेचामुळे महाराष्ट्राच्या नोकरशाहीच्या संरचनेतही मोठी उलथापालथ झाली आहे. सध्या राज्यातील नागरी सेवा अभूतपूर्व स्तब्धतेचा सामना करत आहेत. महाराष्ट्र पोलीस, महसूल विभाग आणि सार्वजनिक बांधकाम विभाग (पीडब्ल्यूडी) यांसारख्या अत्यंत महत्त्वाच्या क्षेत्रांमधील जवळपास ९० हजार पदोन्नतीची पदे सध्या गोठलेली आहेत.

समाजशास्त्रज्ञ एमिल डर्खिम यांच्या ‘ॲनोमी’ (ॲनोमी) म्हणजेच नियामक अनिश्चिततेमुळे निर्माण होणार्‍या संस्थात्मक गोंधळाच्या सिद्धांताशी ही परिस्थिती साधर्म्य दर्शवते. महाराष्ट्राची नागरी सेवा सध्या याच प्रशासकीय अराजकतेचा सामना करत आहे. जेव्हा वारंवार बदलणार्‍या धोरणांमुळे कर्मचार्‍यांच्या कारकीर्दीतील प्रगतीचे मार्ग रोखले जातात, तेव्हा सार्वजनिक प्रशासनाचा कणाच मोडून पडतो. आज अनेक शासकीय विभाग कायमस्वरूपी आणि कायदेशीरदृष्ट्या सुरक्षित नियुक्त्यांऐवजी प्रभारी, हंगामी किंवा तदर्थ (ॲड-हॉक) नेतृत्वावर चालवले जात आहेत. या अस्थिरतेमुळे राज्याची प्रशासकीय कार्यक्षमता घटते, सार्वजनिक कल्याणकारी योजनांच्या अंमलबजावणीत अडथळे येतात आणि संपूर्ण यंत्रणेत असुरक्षिततेचे वातावरण निर्माण होते.

अवैध धोरणांची आर्थिक किंमत

कार्यकारी अधिकारांचा हा अतिरेक केवळ महाराष्ट्रापुरता मर्यादित नाही. राजकीय अस्तित्वासाठी जेव्हा राज्ये संस्थात्मक गुणवत्तेशी तडजोड करतात, तेव्हा कशी अस्थिरता निर्माण होते, याचे अनेक दाखले जागतिक इतिहासात आहेत. वस्तुनिष्ठ निकष आणि कायदेशीर वैधतेचा विचार न करता जेव्हा धोरणे आखली जातात, तेव्हा संपूर्ण व्यवस्था कोलमडते. श्रीलंकेतील आर्थिक आणि प्रशासकीय संकट हे याचेच उदाहरण आहे; जिथे संस्थात्मक सल्लामसलत न करता घेतलेल्या तडकाफडकी निर्णयांनी देशाची प्रशासकीय यंत्रणा उद्ध्वस्त केली.

या धोरणात्मक गोंधळामुळे निर्माण झालेला सामाजिक-राजकीय असंतोष उघड्या डोळ्यांनी दिसत असला, तरी त्याचे समष्टी-आर्थिक (मॅक्रोइकॉनॉमिक) दुष्परिणाम तितकेच गंभीर आहेत, ज्यावर फारशी चर्चा होत नाही. अर्थतज्ज्ञ मिल्टन फ्रीडमन यांचे प्रसिद्ध आर्थिक सूत्र आहे की, ‘प्रत्येक सार्वजनिक धोरणात्मक निवडीची एक छुपी पण अपरिहार्य किंमत असते.’ जेव्हा सरकार पुरेशा अभ्यासाशिवाय नवीन नियम लागू करते, तेव्हा त्याला अनेक न्यायालयीन याचिकांचा सामना करावा लागतो. ही कमकुवत धोरणे न्यायालयात टिकवण्यासाठी सरकारला नामवंत वकिलांवर जनतेच्या करातून गोळा झालेला प्रचंड पैसा खर्च करावा लागतो. हा निधी पायाभूत सुविधा, दुष्काळ निवारण किंवा ग्रामीण आरोग्य यंत्रणेसाठी वापरता आला असता.

दुसरीकडे, नोकरशाहीत जेव्हा अनिश्चितता आणि भीतीचे वातावरण असते, तेव्हा निर्णय घेण्याची प्रक्रिया, प्रकल्पांना मंजुरी आणि खरेदी प्रक्रिया कमालीची मंदावते. या विलंबामुळे राज्याच्या कार्यक्षमतेला खीळ बसते आणि गुंतवणूकदारांचा विश्वास डळमळीत होतो. हजारो महत्त्वाची पदे दीर्घकाळ रिक्त ठेवल्यामुळे प्रशासनात तीव्र असंतुलन निर्माण झाले आहे. काही विभागांमध्ये अधिकार्‍यांची संख्या गरजेपेक्षा जास्त आहे, तर काही ठिकाणी कर्मचार्‍यांची तीव्र टंचाई आहे. यामुळे अर्थसंकल्पीय निधीचा अपव्यय होतो. जेव्हा एखादे राज्य आपले मोठे धोरणात्मक निर्णय अवघ्या २४ तासांत फिरवते, तेव्हा ते आर्थिक बाजाराला आणि गुंतवणूकदारांना राज्यातील अनागोंदी, गोंधळ आणि तीव्र संस्थात्मक अस्थिरतेचाच संकेत देत असते.

राजकीय स्वार्थ हवा की संविधानाधारित स्थैर्य?

 महाराष्ट्राच्या प्रशासकीय इतिहासात  १४ मेचा तो शासननिर्णय (जीआर) एक मोठा धडा देऊन गेला आहे. केवळ राजकीय सोयीसाठी आणि मतांच्या हव्यासापोटी जेव्हा घटनात्मक मर्यादा ओलांडल्या जातात, तेव्हा व्यवस्थेचे कसे धिंडवडे निघतात, याचे हे एक जिवंत उदाहरण! मुळात घटनात्मक दृष्टिकोनातून विचार केला, तर खुला प्रवर्ग (अनरिझर्व्हड् कॅटॅगरी) हा केवळ आणि केवळ गुणवत्तेचाच मुक्त मंच राहिला पाहिजे. ती काही कोणाला सत्तेने वाटलेली खैरात किंवा राजकीय भीक नाही. तात्कालिक राजकीय स्वार्थासाठी या खुल्या प्रवाहाशी खेळ करण्याचा कोणताही प्रयत्न अखेर समाजात जातीय ध्रुवीकरण घडवून आणतो आणि कायद्याच्या राज्याला सुरुंग लावतो, हे आता तरी सरकारने समजून घ्यायला हवे.

या उथळ धोरणामुळे निर्माण झालेली ही संस्थात्मक कोंडी खरोखरच सोडवायची असेल, तर मग राजकीय नेतृत्वाला या तात्पुरत्या मलमपट्टीच्या आणि ‘रात्रीच्या अंधारात निर्णय घेण्या’च्या चौकटीतून बाहेर पडावेच लागेल. रखडलेल्या नागरी सेवा पूर्वपदावर आणायच्या असतील आणि जवळपास ९० हजार शासकीय कर्मचार्‍यांच्या पदोन्नतीचा मार्ग मोकळा करायचा असेल, तर सरकारने एक पारदर्शक आणि कायदेशीररीत्या भक्कम अशी चौकट उभी करण्याची गरज आहे. हे काम केवळ राजकीय रणनीती आखणार्‍या आणि वातानुकूलित केबिनमध्ये बसणार्‍या नेत्यांच्या मर्जीवर न सोडता, विधि विभागातील कायदेतज्ज्ञ आणि प्रशासकीय विश्लेषकांच्या हाती सोपवायला हवे. जोपर्यंत सरकार कायद्याच्या राज्याप्रति आणि संविधानाप्रति आपली निष्ठा कागदावरून उतरवून प्रत्यक्षात सिद्ध करत नाही, तोपर्यंत प्रशासनाची गेलेली अब्रू परत मिळवणे आणि महाराष्ट्रातील जनतेची प्रामाणिकपणे सेवा करणारी एक स्थिर नोकरशाही निर्माण करणे निव्वळ अशक्य आहे. 

कायदेविषयक, समष्टी-आर्थिक  आणि घटनात्मक मुद्द्यांचे विश्लेषक

nikhil15adsule@gmail.com