सुधारणा की केवळ कागदी घोडे?

महसूलमंत्री चंद्रशेखर बावनकुळे यांनी प्रशासकीय सुधारणांना फार फार महत्त्व देऊन मुख्यमंत्री देवेंद्र फडणवीस यांचे तोंड भरून कौतुक केले खरे पण या सुधारणांच्या खोलात पाहिले तर अनेक कायदेशीर, प्रशासकीय, तांत्रिक आणि आर्थिक प्रश्न उभे राहतात. त्यामुळे या प्रशासकीय सुधारणा कागदी घोडे ठरतील की काय अशी शंका निर्माण होते. महाराष्ट्राच्या प्रशासनिक आणि आर्थिक संरचनेत महसूल विभागाचे स्थान अत्यंत महत्त्वाचे आहे. नुकतीच मंजूर झालेली ‘महाराष्ट्र मुद्रांक सुधारणा विधेयक २०२६’ आणि ‘महाराष्ट्र जमीन महसूल संहिता सुधारणा विधेयक २०२६’ ही विधेयके राज्याच्या महसूल व्यवस्थेत मोठे बदल घडवून आणण्याचा दावा करतात, मात्र वास्तवात यात अनेक त्रुटी आढळतात.

कायद्याच्या कसोटीवर टिकेल?

‘महाराष्ट्र मुद्रांक अधिनियम १९५८’ हा ‘इंडियन स्टॅम्प ॲक्ट १८९९’ या केंद्रीय कायद्याच्या आधारे तयार करण्यात आला. या अधिनियमाचे मूळ उद्दिष्ट म्हणजे व्यवहारांवर मुद्रांक शुल्क आकारणे आणि दस्तावेजांना कायदेशीर वैधता प्रदान करणे. कलम ५२ अंतर्गत मुद्रांक शुल्क निर्धारणाचे अधिकार स्पष्टपणे विभागले गेले होते. नोंदणी महानिरीक्षक हा सर्वोच्च अधिकारी होता, तर जिल्हा स्तरावर मर्यादित अधिकार देण्यात आले होते. सुधारित विधेयकात जिल्हाधिकार्‍यांची अधिकार मर्यादा पाच लाखांवरून २० लाखांपर्यंत वाढवण्यात आली आहे, तर उपमहानिरीक्षकांना ५० लाख रुपयांपर्यंतचे अधिकार देण्यात आले आहेत. विशेषत: मुंबईसाठी अप्पर मुद्रांक नियंत्रकांना एक कोटी रुपयांपर्यंतचे अधिकार देण्यात आले आहेत. ही रचना पाहता प्रशासनाचे विकेंद्रीकरण करण्याचा प्रयत्न दिसतो, परंतु त्याचे परिणाम गुंतागुंतीचे आहेत. सर्वांत महत्त्वाचा मुद्दा म्हणजे सांविधानिक वैधतेचा. संविधानाच्या अनुच्छेद १४ नुसार सर्व नागरिक कायद्याच्या दृष्टीने समान आहेत. कोणालाही विशेष दर्जा दिला जाऊ शकत नाही. सरकारसुद्धा कायद्याच्या वर नाही. असे असताना मुंबईसाठी स्वतंत्र तरतूद केल्याने भौगोलिक भेदभाव निर्माण होतो. पुणे, नागपूर किंवा छत्रपती संभाजीनगरसारख्या शहरांना समान वागणूक का दिली गेली नाही, हा प्रश्न उपस्थित होतो. ‘पश्चिम बंगाल राज्य सरकार विरुद्ध केसोराम इंडस्ट्रीज लिमिटेड’ या खटल्यात सर्वोच्च न्यायालयाने स्पष्ट केले की कर आणि शुल्क निर्धारणात अनुचित भेदभाव असू शकत नाही. भौगोलिक वर्गीकरण करण्यासाठी न्याय्य कारण आवश्यक असते. केवळ मुंबईतील मालमत्तेचे दर जास्त आहेत, हे कारण सांविधानिक कसोटीवर टिकेलच असे नाही. या तरतुदीला न्यायालयाने असांविधानिक ठरवले, तर संपूर्ण सुधारणा प्रक्रियेवर परिणाम होऊ शकतो.

तंत्रज्ञान घोषणांपुरतेच!

आज महाराष्ट्राच्या महसूल विभागात जिल्हा स्तरावर अनेक पदे रिक्त आहेत. तांत्रिक कर्मचार्‍यांची कमतरता तीव्र आहे. अशा परिस्थितीत अधिकारांचे विकेंद्रीकरण केल्यास जबाबदारी खाली ढकलली जाते, परंतु क्षमता वाढवली जात नाही. जिल्हाधिकार्‍यांना अधिक आर्थिक अधिकार देण्यात आले असले, तरी त्यांच्याकडे आवश्यक तांत्रिक आणि प्रशासकीय साहाय्य उपलब्ध नाही. यामुळे निर्णय प्रक्रियेस विलंब होण्याची शक्यता दाट आहे. विविध स्तरांवर अधिकार वाटप केल्यामुळे समन्वयाचा अभाव निर्माण होऊ शकतो. एकाच प्रकारच्या प्रकरणांमध्ये विविध जिल्ह्यांमध्ये भिन्न निर्णय होण्याचा धोका वाढतो. सरकारने डिजिटल महाराष्ट्र, कृत्रिम बुद्धिमत्ता आणि ब्लॉकचेन यांसारख्या आधुनिक तंत्रज्ञानाचा उल्लेख केला आहे. परंतु सध्याची तांत्रिक स्थिती पाहता हे दावे वास्तवापासून दूर वाटतात. राज्यातील अनेक तालुका कार्यालयांमध्ये अद्याप इंटरनेटचा अभाव आहे, जुनी संगणक प्रणाली आणि अपुरी सायबर सुरक्षा ही गंभीर समस्या आहेत. त्यामुळे हे तंत्रज्ञान सध्या केवळ घोषणांपुरते मर्यादित आहे.

घोषणा आणि अंमलबजावणीत दरी

प्रशासकीय पारदर्शकतेच्या अहवालानुसार अधिकारांचे विकेंद्रीकरण केल्यास स्थानिक स्तरावर भ्रष्टाचार वाढण्याची शक्यता असते. सध्याच्या विधेयकात पारदर्शकतेसाठी स्पष्ट यंत्रणा दिसत नाही. अपील प्रक्रिया गुंतागुंतीची आहे आणि माहिती मिळवण्याची प्रक्रिया अधिक कठीण होऊ शकते. महसूलवाढीचे दावे करण्यात आले असले, तरी ठोस आकडेवारी सादर करण्यात आलेली नाही. सध्या महसूल संकलन अपेक्षित लक्ष्यापेक्षा कमी आहे. अशा वेळी नवीन सुधारणा राबवण्यासाठी मोठ्या प्रमाणात आर्थिक गुंतवणूक आवश्यक आहे. मानव संसाधन विकास, तांत्रिक पायाभूत सुविधा आणि प्रशिक्षण यासाठी मोठा खर्च अपेक्षित आहे. या गुंतवणुकीचा परतावा कसा मिळणार, याबाबत स्पष्टता नाही. राज्य सरकारकडून प्रशासन सुलभ होईल, डिजिटल प्रणालींमुळे गळती थांबेल, वेग वाढेल आणि परिणामी अधिक महसूल जमा होईल अशी मांडणी केली जात आहे. मात्र या दाव्यांची वास्तवाशी पडताळणी केली असता परिस्थिती पूर्णपणे वेगळी दिसते. घोषणा आणि अंमलबजावणीत दरी आहे. सध्याच्या आर्थिक आकडेवारीकडे पाहिले, तर राज्याची स्थिती आधीच तणावपूर्ण दिसते. मुद्रांक शुल्काचे अपेक्षित लक्ष्य आहे सुमारे ३२ हजार कोटी आणि प्रत्यक्ष संकलन आहे सुमारे २८ हजार कोटी. म्हणजेच जवळपास १२-१३ टक्क्यांची तूट आधीच अस्तित्वात आहे. हे प्रणालीतील त्रुटींचे द्योतक आहे. व्यवहारांचे अंडर-व्हॅल्यूएशन, रोखीतील अनधिकृत व्यवहार, नोंदणी प्रक्रियेतील विलंब आणि तांत्रिक अडचणी या सर्व कारणांचा एकत्रित परिणाम म्हणून महसूल अपेक्षेपेक्षा कमी राहतो आहे. अशा परिस्थितीत केवळ कायद्यात बदल करून महसूल वाढेल, हे गृहीतकच कमकुवत आहे. महसूल वाढ बाजारातील व्यवहार, स्थावर मालमत्ता क्षेत्रातील मागणी-पुरवठा, गुंतवणूकदारांचा आत्मविश्वास आणि आर्थिक वातावरण या सर्व घटकांवर अवलंबून असते. जर बाजारात व्यवहारच मंदावले, तर कोणतीही सुधारणा महसूल वाढवू शकत नाही. उलट, प्रक्रिया गुंतागुंतीची किंवा खर्चीक झाली, तर व्यवहारांची संख्या कमी होण्याची शक्यता अधिक असते आणि त्याचा थेट परिणाम महसुलावर होतो. ‘क्रेडाई महाराष्ट्र’च्या विश्लेषणानुसार मध्यम आकाराच्या प्रकल्पांवर अतिरिक्त खर्च वाढण्याची शक्यता आहे. याचा परिणाम घरांच्या किमतींवर होऊन सामान्य ग्राहकांवर आर्थिक बोजा वाढू शकतो.

संतुलन आवश्यक

सर्वांत मोठी त्रुटी म्हणजे समन्वित धोरणाचा अभाव. कायदेशीर बदल, प्रशासकीय क्षमता आणि तांत्रिक सुधारणा या तिन्ही घटकांमध्ये संतुलन आवश्यक असते. प्रशासनावर अतिरिक्त जबाबदारी टाकणे, परंतु त्यासाठी आवश्यक साधने न पुरवणे, ही धोरणात्मक चूक ठरते. अनेक महसूल कार्यालयांमध्ये मूलभूत डिजिटल सुविधा अपुर्‍या आहेत. इंटरनेटचा अभाव, जुनी संगणक प्रणाली आणि प्रशिक्षित मनुष्यबळाची कमतरता यामुळे डिजिटल प्रणालींचा वापर मर्यादित राहतो. डिजिटल स्वाक्षरी, ई-चावडी आणि ऑनलाइन भरणा यांचे प्रमाण अपेक्षेपेक्षा खूपच कमी आहे. अशा परिस्थितीत डिजिटल प्रणालींमुळे महसूल गळती थांबेल, हा दावा वास्तवाशी विसंगत ठरतो.

सर्वप्रथम, भौगोलिक भेदभाव टाळण्यासाठी समान निकष गरजेचे आहेत. लोकसंख्या, व्यवहारांची संख्या आणि महसूल संकलन यांसारख्या घटकांच्या आधारे एकसमान धोरण तयार करावे लागेल. क्षमता उभारणीवर भर देणे आवश्यक आहे. पदभरती, प्रशिक्षण आणि तांत्रिक सुविधा यासाठी स्वतंत्र आणि दीर्घकालीन कार्यक्रम राबवावे लागतील. तांत्रिक सुधारणा टप्प्याटप्प्याने राबवणे गरजेचे ठरेल. प्रायोगिक तत्त्वावरील प्रकल्प यशस्वी झाल्यानंतरच मोठ्या प्रमाणावर अंमलबजावणी करावी लागेल. यामुळे जोखीम कमी होईल आणि कार्यक्षमता वाढेल. पारदर्शकता वाढवण्यासाठी स्वतंत्र निरीक्षण यंत्रणा तयार करावी लागेल. तृतीयपक्ष ऑडिट, सार्वजनिक डेटा प्रकाशन आणि सुलभ अपील प्रक्रिया या गोष्टी अनिवार्य कराव्या लागतील. महाराष्ट्राच्या महसूल व्यवस्थेत सुधारणा करणे ही काळाची गरज आहे. परंतु सुधारणा केवळ घोषणांवर आधारित नसून त्या सखोल नियोजन, सक्षम अंमलबजावणी आणि कायदेशीर सुसंगतीवर आधारित असाव्यात. सध्याच्या विधेयकांमध्ये अनेक सकारात्मक उद्दिष्टे असली, तरी अंमलबजावणीसाठी तयारी अपुरी आहे. घाईघाईने केलेल्या सुधारणा दीर्घकालीन समस्यांना जन्म देऊ शकतात. त्यामुळे सरकारने या विधेयकांची पुनर्रचना करून सर्व संबंधित घटकांशी व्यापक सल्लामसलत करणे आवश्यक आहे. त्यातून अधिक समतोल आणि प्रभावी धोरण तयार होऊ शकते. सुधारणा केवळ बदलासाठी नसून परिणामकारकतेसाठी असावी. पारदर्शक, सक्षम आणि न्याय्य महसूल व्यवस्था निर्माण करणे हेच या विधेयकांचे खरे उद्दिष्ट असले पाहिजे. जर ते साध्य झाले, तरच या सुधारणा खर्‍या अर्थाने यशस्वी ठरतील. अन्यथा हे केवळ कागदी घोडेच ठरतील.

संघाचा विचार तरी आठवा

राष्ट्रीय स्वयंसेवक संघाच्या विचारसरणीच्या चौकटीतून पाहिले, तर त्यांची भूमिका केवळ प्रशासनिक किंवा आर्थिक नसून राष्ट्रहित, स्वावलंबन, कार्यक्षम शासन आणि नैतिक सार्वजनिक जीवन या व्यापक तत्त्वांवर आधारित असते. ‘सशक्त पण उत्तरदायी राज्यव्यवस्था’ हा संघाच्या विचारांचा मूलभूत गाभा आहे. महसूल व्यवस्थेसंदर्भात कोणतीही सुधारणा ही प्रक्रिया सोपी करणारी, भ्रष्टाचाराला आळा घालणारी आणि सामान्य नागरिकांसाठी सुलभ असावी, असा दृष्टिकोन असतो. जर सुधारणा केवळ कागदोपत्री राहून व्यवहारात गुंतागुंत निर्माण करत असतील, तर त्या सुधारणा या संकल्पनेलाच बाधा आणतात, असे संघाच्या विचारधारेत मानले जाते. संघ जबाबदारीसह विकेंद्रीकरणावर भर देतो. त्यामुळे महसूल सुधारणा करताना केवळ अधिकारांचे वितरण न करता संस्कारित आणि प्रशिक्षित प्रशासनिक यंत्रणा तयार करणे गरजेचे आहे. केवळ महसूल वाढ हा उद्देश न ठेवता, नागरिकांचा विश्वास वाढवणे, प्रशासन कार्यक्षम करणे आणि आर्थिक क्रियाशीलता वाढवणे या उद्दिष्टांवर भर दिला पाहिजे. सुधारणा लोकाभिमुख आणि टिकाऊ असावी यासाठी प्रयत्न केले जाणे गरजेचे आहे.

(लेखक हे प्रवक्ता आणि जनसंपर्कप्रमुख, शिवसेना उद्धव बाळासाहेब ठाकरे पक्ष)