शहर संकल्पनेतील तफावतीची ‘गणना’ हवी!

यंदाची जनगणना केवळ लोकसंख्या मोजण्यापुरती मर्यादित न राहता, ‘जनगणना से जनकल्याण’ या धोरणात्मक ब्रीदवाक्यावर आधारित, पूर्णत: पेपरलेस, डिजिटल, मोबाइल-अॅप आधारित व कृत्रिम बुद्धिमत्ता (एआय)-तंत्रज्ञानसक्षम असणार आहे. परिणामी, २०२७च्या जनगणनेत नोंदवली जाणारी ग्रामीण-शहरी आकडेवारी पुढील अनेक वर्षे देशाच्या अन्नसुरक्षा, आरोग्य, गृहनिर्माण, ग्रामविकास, पायाभूत सुविधा व सामाजिक न्याय धोरणांचा पाया ठरणार आहे. याच निर्णायक टप्प्यावर शहरीकरणाची सांख्यिक नोंद आणि प्रशासनिक वास्तव यांतील दरी अत्यंत तीव्रपणे दिसू लागते. या दरीचे सर्वात ठळक प्रतीक म्हणजे ‘सेन्सस टाउन’ अर्थात ‘गणना शहरे’! या संकल्पनेचा अर्थ नागरी स्थानिक स्वराज्य संस्था नसलेली, पण लोकसंख्येने मोठी नगरे ( Statistical Urbanisation without Municipalisation) असा होतो.

भारतामध्ये शहरीकरण ही प्रक्रिया आज केवळ मोठ्या महानगरांपुरती मर्यादित राहिलेली नाही. स्वातंत्र्यानंतरच्या ६०-७० वर्षांत ग्रामीण अर्थव्यवस्था, रोजगाराची रचना, स्थलांतराचे प्रवाह व सामाजिक जीवनपद्धतीत मूलभूत बदल झाले. रस्ते, वाहतूक, बाजारपेठा, शिक्षणसंस्था, आरोग्यसेवा, बांधकाम व सेवा क्षेत्रांच्या विस्तारामुळे अनेक गावे प्रत्यक्ष व्यवहारात शहरी स्वरूप धारण करू लागली. मात्र या बदलत्या वास्तवाला प्रशासकीय व धोरणात्मक पातळीवर वेळेत स्वीकारण्यात भारतीय राज्यव्यवस्था अनेकदा मागे पडली. याच विसंगतीतून ‘सेन्सस टाउन’ ही संकल्पना उदयास आली.

भारत सरकारने १९६१च्या जनगणनेपासून ‘सेन्सस टाउन’ ही संकल्पना औपचारिकरीत्या स्वीकारली असली, तरी त्या काळात आजसारखे ठरावीक व संख्यात्मक निकष अस्तित्वात नव्हते. बाजारपेठेची उपस्थिती, वाहतूक सुविधा, रोजगाराचे स्वरूप, वस्तीचा पसर व जीवनशैली या गुणात्मक घटकांवर आधारित काही गावे ‘शहरीसदृश ग्रामीण क्षेत्र’ म्हणून ओळखली जात होती. १९७१ व १९८१ च्या जनगणनांमध्ये शहरीकरण अधिक वस्तुनिष्ठ पद्धतीने मोजण्याची गरज प्रकर्षाने जाणवू लागली; मात्र लोकसंख्या व घनतेसाठी एकसमान मर्यादा निश्चित झालेली नव्हती.

या प्रक्रियेतील निर्णायक टप्पा म्हणजे, १९९१च्या जनगणनेत प्रथमच गणना शहरांसाठी देशभर एकसमान, मोजता येणारे निकष निश्चित करण्यात आले- किमान पाच हजार लोकसंख्या, पुरुष कामगारांपैकी किमान ७५ टक्के बिगर-कृषी रोजगार, प्रतिचौरस किलोमीटर ४०० व्यक्तींची लोकसंख्या घनता, आणि त्या ठिकाणी कोणतीही नगरपालिका किंवा नगर पंचायत अस्तित्वात नसणे. त्या वेळी पाच हजार लोकसंख्या ही मर्यादा आंतरराष्ट्रीय स्तरावर ‘किमान शहरी वस्ती’ म्हणून मोठ्या प्रमाणावर स्वीकारली जात होती; त्यामुळे भारताने स्वीकारलेला हा निकष त्या काळातील जागतिक प्रवाहाशी सुसंगत होता.

मात्र १९९१ साली स्वीकारलेला हा निकष पुढील तीन दशकांआधीच कालबाह्य वाटू लागेल, याची कल्पना तेव्हा कुणालाही नव्हती. आज जागतिक स्तरावर शहरीकरणाची व्याख्या लोकसंख्या, घनता, वस्तीची सलगता व कामासाठी होणारे प्रवास प्रवाह यांचा एकत्रित विचार करणाऱ्या बहुआयामी पद्धतींवर आधारित असताना, भारतात जनगणनेतील तुलनात्मकता टिकवण्यासाठी अजूनही १९९१ मधील लोकसंख्या-आधारित निकष लागू ठेवण्यात आले आहेत.

या निकषांमुळे भारतातील शहरीकरणाची खरी गती आकडेवारीत स्पष्ट झाली; मात्र त्याच वेळी ‘आकडेवारीत शहरी, कारभारात ग्रामीण’ असा मूलभूत विरोधाभास निर्माण झाला. ‘सेन्सस टाउन’ म्हणून वर्गीकृत झालेले भाग प्रशासकीयदृष्ट्या ग्रामपंचायतींच्याच चौकटीत राहिले. परिणामी नागरिकांचे जीवनमान व खर्च शहरी असतानाही, पाणीपुरवठा, सांडपाणी, कचरा व्यवस्थापन, रस्ते, सार्वजनिक आरोग्य व अग्निशमन सुविधा ग्रामीण पातळीवरच मर्यादित राहिल्या.

देशात १९९१ च्या जनगणनेनुसार सुमारे तीन हजार ‘गणना शहरे’ होती. ही संख्या २००१ च्या जनगणनेत घटून सुमारे १३६२ झाली, कारण त्या दशकभरात अनेक गणना शहरांचे नगर परिषद किंवा नगरपालिका म्हणून रूपांतर झाले. मात्र २००१ ते २०११ या कालावधीत हे रूपांतर थांबलेच किंवा धीम्यागतीने झाले; पण याच काळात ग्रामीण भागात बिगर-कृषी रोजगार व अर्ध-शहरी अर्थव्यवस्था वेगाने वाढली. परिणामी २०११ च्या जनगणनेत देशातील ‘गणना शहरां’ची संख्या पुन्हा वाढून ३८९४ पेक्षा अधिक झाली- हीच परिस्थिती Statistical Urbanisation without Municipalisation म्हणून ओळखली जाते.

महाराष्ट्रात ही प्रक्रिया विशेष तीव्रतेने घडली. आपल्या राज्यात २०११ च्या जनगणनेनुसार एकूण ५३४ शहरांपैकी २७९ ‘गणना शहरे’ नोंदवली गेली आणि जनगणना-आधारित शहरी लोकसंख्या ४५.२२ टक्क्यांपर्यंत पोहोचली. मात्र येथे एक महत्त्वाची सुधारणा नोंदवणे आवश्यक आहे. महाराष्ट्रात २०११ मध्ये केवळ तीन नगर पंचायती अस्तित्वात होत्या. राज्य शासनाने २०१४ नंतर धोरणात्मक निर्णय घेऊन किमान तालुका मुख्यालय असलेल्या सर्व गावांमध्ये नगर पंचायती स्थापन केल्या. आजघडीला महाराष्ट्रात एकही असे तालुका मुख्यालय नाही जिथे किमान नगर पंचायत अस्तित्वात नाही. परिणामी राज्यातील नगर पंचायतींची संख्या आता १४७ पर्यंत वाढलेली आहे.

हा बहुआयामी निर्णय म्हणजे सामाजिक, आर्थिक व प्रशासकीय परिणामांचा एकत्रित विचार करून, शहरीकरण, प्रशासन आणि सामाजिक न्याय या सर्व पैलूंना स्पर्श करणारा, तसेच सांख्यिक वास्तव, भविष्यकालीन प्रशासनिक गरज आणि नागरिकांच्या दैनंदिन जीवनावर होणारे परिणाम यांचा समग्र विचार करून घेतलेला धोरणात्मक निर्णय आहे. सांख्यिक शहरीकरणाला प्रशासनिक शहरीकरणाशी जोडण्याच्या टप्प्यासाठी महत्त्वाचा ठरला. कारण जनगणना २०११ नुसार तमिळनाडू आणि केरळनंतर महाराष्ट्र हे भारतातील तिसऱ्या क्रमांकाचे सर्वाधिक शहरीकरण झालेले राज्य आहे.

तरीही तालुक्याबाहेरील औद्याोगिक वसाहती, महामार्गालगतची गावे व वाढत्या नागरी वसाहती आजही ग्रामपंचायत चौकटीत अडकलेल्या आहेत. या विसंगतीचा गंभीर परिणाम ‘राष्ट्रीय अन्नसुरक्षा कायदा- २०१३’ च्या अंमलबजावणीतही दिसून येतो. गणना शहरांना ‘शहरी भागांचे निकष’ (५० टक्के कुटुंबांनाच लाभ) लागू होत असल्याने, प्रत्यक्षात ग्रामीण किंवा निमशहरी उत्पन्न असलेली हजारो कुटुंबे अन्नसुरक्षेपासून वंचित राहतात; हीच तफावत आरोग्य, गृहनिर्माण, स्वच्छता व सामाजिक सुरक्षा योजनांतही दिसते.

वास्तविक, केंद्र शासनाने २०१६ मध्ये सर्व राज्य सरकारांना धोरणात्मक सूचना दिल्या होत्या की, २०११ च्या जनगणनेत ‘सेन्सस टाउन’ (गणना शहर) म्हणून घोषित झालेली सर्व गावे ही प्रत्यक्षात शहरी स्वरूपाची असल्याने, त्यांना दीर्घकाळ ग्रामपंचायत चौकटीत ठेवणे योग्य ठरणार नाही. अशा सर्व क्षेत्रांचे नगर पंचायत, नगर परिषद किंवा महानगरपालिकांमध्ये विलीनीकरण करणे, अथवा स्वतंत्र नगर पंचायत स्थापन करणे आवश्यक असल्याचे केंद्र शासनाने स्पष्ट केले होते. मात्र ही सूचना बंधनकारक कायदेशीर आदेशाच्या स्वरूपात नसल्याने, केरळ राज्य वगळता महाराष्ट्रासह बहुसंख्य राज्यांनी तिची अंमलबजावणी केवळ स्थानिक राजकीय सोयी विचारात घेऊन अत्यंत मर्यादित प्रमाणात केली, आणि त्यामुळे Statistical Urbanisation without Municipalisation ही समस्या आजही कायम आहे.

जनगणनेच्या नियमांनुसार १९९१ मध्ये स्वीकारलेला पाच हजार लोकसंख्येचा निकष आज ३०-३५ वर्षांनंतरही लागू राहिल्यामुळे, २०२७ पर्यंत अनेक ग्रामपंचायती सहजपणे या मर्यादेपलीकडे जाणार आहेत. येत्या जनगणनेत २०११ च्या जनगणनेमध्ये चार हजार किंवा त्याहून अधिक लोकसंख्या असलेल्या गावांचे विशेष परीक्षण होणार असल्याने, एकट्या महाराष्ट्रातील ‘गणना शहरां’ची संख्या २००० ते २५०० च्या पुढे जाण्याची शक्यता नाकारता येत नाही. मात्र ‘बाउण्ड्री लॉकिंग’ मुळे ३१ मार्च २०२७ पर्यंत (म्हणजे जनगणना प्रक्रिया पूर्ण होईपर्यंत) ‘आकडेवारीत शहरी, कारभारात ग्रामीण’ ही या शहरांची स्थिती अधिक तीव्र स्वरूपात टिकून राहणार आहे.

महाराष्ट्र व भारतासमोर उभा असलेला हा प्रश्न केवळ शहरीकरणाचा नाही; तो सामाजिक न्याय, अन्नसुरक्षा व धोरणात्मक संवेदनशीलतेचाही आहे. ‘गणना शहर’ ही संकल्पना आकडेवारीसाठी उपयुक्त असली, तरी प्रशासन व कल्याणकारी धोरणांसाठी अपुरी ठरत आहे. येत्या- २०२७ च्या जनगणनेनंतर या वास्तवाकडे दुर्लक्ष करून चालणार नाही. अन्यथा ‘विकसित भारत’ व विकसित महाराष्ट्राच्या घोषणांआड एक मोठा शहरी गरीब वर्ग कायमचा अदृश्य राहील.

ही समस्या आकड्यांची नाही; ती माणसांची आहे. आणि जनगणना ही माणसांसाठीच असते- केवळ आकडे भरण्यासाठी नव्हे.

सार्वजनिक वितरण व्यवस्था व अन्नसुरक्षाविषयक अभ्यासक

kaustubhcjoshi@gmail.com