श्रीश कामत ९७व्या घटनादुरुस्तीद्वारे २०११ साली सहकारी संस्था स्थापन करण्याचा हक्क घटनेच्या कलम १९(१)(सी)अंतर्गत नागरिकांच्या मूलभूत हक्कांमध्ये समाविष्ट झाला. त्या अनुषंगाने याच घटनादुरुस्तीद्वारे : (i) राज्यघटनेतील राज्य धोरणाच्या मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये कलम ४३-ब ची भर घालण्यात आली. ज्यामध्ये सहकारी संस्थांच्या ऐच्छिक स्थापना, सदस्यांद्वारे लोकशाही-नियंत्रण, सदस्यांचा आर्थिक सहभाग, व्यावसायिक व्यवस्थापन आणि कारभारातील स्वायत्तता यांना प्रोत्साहन देणारे कायदे केंद्र आणि राज्य सरकारांनी करावेत, असे निर्देशित करण्यात आले आणि (ii) असे कायदे करताना पालन करावयाच्या तत्त्वांना परिभाषित करण्यासाठी सहकारी संस्थांसाठी राज्यघटनेत स्वतंत्र विभाग IX-Bचीही भर घालण्यात आली. महाराष्ट्र सरकारने या घटनादुरुस्तीच्या अनुषंगाने महाराष्ट्र सहकारी संस्था अधिनियम १९६०मध्ये वर उल्लेखित तत्त्वांचा समावेश करण्यासाठी ऑगस्ट २०१३ मध्ये महाराष्ट्र सहकारी संस्था (सुधारणा) अधिनियम २०१३ लागू केला. परंतु या सर्व सुधारणांनंतरही सहकारी संस्थांना अपेक्षित स्वायत्तता मिळाली की नाही हा स्वतंत्र चर्चेचा विषय आहे. हा लेख मात्र मी केवळ महाराष्ट्रातील सहकारी गृहनिर्माण संस्थांची स्वायत्तता व व्यवस्थापन याबाबतीत चर्चा करण्यापुरता मर्यादित ठेवणार आहे. राज्याचा सहकार कायदा राज्यातील पहिली सहकारी गृहनिर्माण संस्था सुमारे १०५ वर्षांपूर्वी स्थापन झाली. त्या वेळी ब्रिटिश सरकारचा १९१२चा सहकारी पतसंस्थांसाठीचा कायदा नुकताच अस्तित्वात आला होता, जो समग्र सहकार क्षेत्रासाठी परिपूर्ण नव्हता. हा कायदा पुढच्या काळात सहकार क्षेत्राच्या वेळोवेळी निदर्शनास आलेल्या गरजांप्रमाणे सुधारत गेला. परंतु सहकार क्षेत्रातून फोफावलेल्या गृहनिर्माण संस्थांसाठी कायदेशीर चौकटीच्या गरजांचा स्वतंत्रपणे विचार झाला नाही. पुढे १९६० साली महाराष्ट्रामध्ये राज्यासाठीचा सहकार कायदा अस्तित्वात आला; परंतु त्यामध्येसुद्धा सहकारी गृहनिर्माण संस्थांच्या गरजांचा स्वतंत्र विचार झाला नाही. त्यासाठी २०१९ साल उजाडायला लागले, जेव्हा महाराष्ट्र सरकारने १९६०च्या कायद्यामध्ये सहकारी गृहनिर्माण संस्थांसाठी विशेष तरतुदी करण्यासाठी महाराष्ट्र सहकारी संस्था (सुधारणा) अधिनियम, २०१९ मंजूर केला. या सुधारणाद्वारे १९६०च्या मूळ कायद्याची सुमारे १०५ कलमे व उपकलमे सहकारी गृहनिर्माण संस्थांना लागू नसल्याचे स्पष्टपणे मान्य करण्यात आले. सुमारे १३९ कलमे व उपकलमे योग्य त्या फेरफारासह लागू राहतील असे स्पष्ट करण्यात आले, तर केवळ सहकारी गृहनिर्माण संस्थांसाठी एका नवीन विभागा (Chapter XIIIB)द्वारे कलम १५४ बी-१ ते १५४ बी-३१ अशा एकूण ३१ नवीन कलमांची भर घालण्यात आली. म्हणजे मूळ कायद्याची बहुतांश कलमे/ उपकलमे गृहनिर्माण संस्थांना एक तर गैरलागू होती वा त्यामध्ये फेरफार करून लागू करण्याची आवश्यकता होती, ज्याची दखल घ्यायला सरकारला सुमारे ६० वर्षे लागली. असो, कधीही न होण्यापेक्षा उशीर बरा! या सुधारणांमुळे बऱ्याच वर्षांपासून सहकारी गृहनिर्माण संस्थांच्या बाबतीत १९६०च्या सहकार कायद्यामध्ये असलेली संदिग्धता, अस्पष्टता व अपूर्णता यांचे बऱ्याच अंशी निराकरण झाले. सहकारी गृहनिर्माण संस्थांचे उपविधी कोणत्याही सहकारी संस्थेचे उपविधी संस्थेच्या सभासदांच्या हिताच्या दृष्टीने संस्थेच्या व्यवस्थापन आणि कार्यासाठी, तसेच सभासद व इतर लाभार्थीच्या आचरणासाठी आणि संस्थेच्या कार्यातील त्यांच्या सहभागासाठी कायदेशीर चौकट देतात. म्हणूनच उपविधींचे दस्तऐवज शक्य तेवढे स्वयंपूर्ण, स्पष्ट आणि नि:संदिग्ध असणे आवश्यक आहे. सध्या महाराष्ट्रातील बहुतेक सर्व सहकारी गृहनिर्माण संस्थांनी संबंधित जिल्हा सहकारी गृहनिर्माण फेडरेशनद्वारे प्रकाशित केलेले नमुना उपविधी स्वीकारले आहेत, जे २०१४ साली सहकार आयुक्त व निबंधक सहकारी संस्था यांनी आपल्या वेबसाईटवर प्रकाशित केलेल्या नमुना उपविधींवर आधारित आहेत. परंतु त्या नमुना उपविधींमध्ये बऱ्याच चुकीच्या, विसंगत आणि संदिग्ध तरतुदी आहेत, ज्या त्वरित दुरुस्त करण्याची आवश्यकता आहे; व त्याव्यतिरिक्त वर उल्लेखित घटनादुरुस्ती व आता अस्तित्वात असलेल्या सुधारित सहकार कायद्याच्या अनुषंगाने काही त्रुटी भरून काढण्याचीही आवश्यकता आहे. त्यासाठी उदाहरणांदाखल पुढील काही महत्त्वाच्या मुद्दय़ांचा विचार करू या. संस्थेचे उद्देश- सहकार कायद्यामध्ये विदित सहकारी गृहनिर्माण संस्थेचा एक महत्त्वाचा उद्देश संबंधित उपविधी क्र. ५ मध्ये लिहिलेलाच नाही. तो म्हणजे, सदस्यांना सार्वजनिक सुविधा व सेवा पुरविणे- जो उपविधींमध्ये लिहिणे आवश्यक आहे. तसेच सध्या आपण ज्या कोविड-१९ साथीच्या आजाराला सामोरे जात आहोत त्याच्या अनुभवांतून जर काही शिकायचे झाले, तर संस्थेच्या इमारतीतील रहिवाशांच्या आरोग्य व कल्याणाच्या दृष्टीने संस्थेच्या आवारातील स्वच्छता व आरोग्यदायक परिस्थितीची देखभाल करणे याचाही अंतर्भाव प्रमुख उद्देशांमध्ये असणे अत्यंत आवश्यक आहे. स्वायत्तता म्हणजे अंतर्गत व्यवस्थेचे पूर्ण स्वातंत्र्य. परंतु असे स्वातंत्र्य आपली राज्यघटना सोडून इतरत्र कुठेही स्पष्टपणे उद्धृत करण्यात आलेले नाही- ना विधींमध्ये, ना उपविधींमध्ये. २०१९च्या सुधारणांमध्येसुद्धा नवे कलम १५४ बी-२५ सांगते की, गृहनिर्माण संस्था, गृहनिर्माण संकुल, गृहनिर्माण संघटना किंवा गृहनिर्माण महासंघ यांचे व्यवस्थापन जसे कायद्याद्वारे विहित करण्यात आले आहे त्याच रीतीने केले जाईल. सहकारी गृहनिर्माण संस्थांची जमीन व इमारत ही खरे तर संस्थेच्या सदस्यांची सामाईक खासगी मालमत्ता, परंतु तिचे व्यवस्थापन संस्थेच्या सदस्यांना त्यांच्या मताप्रमाणे करण्याचे स्वातंत्र्य अजूनही या कायद्याला व सरकारला मान्य नाही असेच म्हणावे लागेल. २०१४ साली विहित नमुना उपविधी किंवा गृहनिर्माण संस्थांसाठी विशेष तरतुदी असलेला आजचा सहकार कायदा, यामध्ये कुठेही अशी स्पष्ट तरतूद नाही, ज्याखाली गृहनिर्माण संस्थेच्या सदस्यांना त्यांच्या संस्थेच्या मालमत्तेचे योग्य व्यवस्थापन व संरक्षण करण्यासाठी किंवा संस्थेच्या उद्दिष्टांच्या पूर्ततेसाठी नियम करण्याचा अधिकार स्पष्टपणे दिलेला आहे. उपविधी ७८(अ) मध्ये सर्वसाधारण सभेला केवळ पार्किंगच्या जागांचे नियमन करण्यासाठी नियम बनविण्याचा अधिकार दिलेला आहे. मात्र, त्याशिवाय तसा अधिकार कुठेही स्पष्टपणे देण्यात आलेला नाही. उपविधी ५ मधील संस्थेच्या उद्दिष्टांमध्ये ‘उपविधीमध्ये निर्देशित उद्दिष्टांच्या प्राप्तीसाठी जे आवश्यक आहे ते सर्व करणे’ समाविष्ट आहे. परंतु संस्थेच्या उद्दिष्टांच्या पूर्ततेसाठी नियम करण्याच्या सर्वसाधारण सभेच्या अधिकाराचा व बहुमताने संमत केलेले असे नियम सर्व सदस्यांना व संस्थेच्या इमारतीतील सर्व रहिवाशांना बंधनकारक असण्याचा स्पष्ट उल्लेख उपविधीमध्ये करण्याची आवश्यकता आहे. त्यामुळे राज्यघटनेला अपेक्षित सहकारी गृहनिर्माण संस्थेची स्वायत्तता प्रत्यक्षात यायला मदत होईल. ‘फ्लॅट’ या संज्ञेची व्याख्या [उपविधी क्र.३(vi)] - २०१९च्या सुधारणा अमलात येईपर्यंत सहकार कायद्यामध्ये ही व्याख्या अंतर्भूत नव्हती व म्हणून उपविधीमधील व्याख्या महाराष्ट्र ओनरशिप फ्लॅट्स (रेग्युलेशन ऑफ..) अ‍ॅक्ट, १९६३ (ओनरशिप फ्लॅट्स अ‍ॅक्ट) मधील व्याख्येवर आधारित आहे. परंतु त्यातील स्पष्टीकरण येथे घेतलेले नाही, जे व्याख्या पूर्ण करण्यासाठी अत्यावश्यक आहे. उपविधीप्रमाणे ‘फ्लॅट’ या संज्ञेमध्ये सदनिका जी स्वतंत्र व स्वयंपूर्ण आहे तिचाच समावेश होतो, मग ती निवास, कार्यालय, दुकान, वैद्यकीय सल्ला केंद्र, रुग्णालय, इ. कुठल्याही वापरासाठी असेल. ओनरशिप फ्लॅट्स अ‍ॅक्टमधील ‘फ्लॅट’च्या व्याख्येमध्ये, जी दुकाने आणि गॅरेज, वगैरे, वास्तविक ‘स्वयंपूर्ण (self-contained) नसतात त्यांचा अंतर्भाव व्याख्येखाली दिलेल्या स्पष्टीकरणाद्वारे केलेला आहे. फ्लॅटच्या खरेदी-विक्री व्यवहारांना ओनरशिप फ्लॅट्स अ‍ॅक्टच्या तरतुदी लागू होतात व ते व्यवहार झाल्यानंतर खरेदीदाराचा फ्लॅटच्या उपभोगाचा हक्क सहकार कायद्याच्या तरतुदीनुसार कार्यान्वित व नियमित होतो. त्यामुळे ओनरशिप फ्लॅट्स अ‍ॅक्टमधील व सहकार कायद्यामधील व्याख्या यामध्ये एकवाक्यता असणे अपेक्षित आहे. परंतु २०१९च्या सुधारणामध्ये ‘फ्लॅट’ची व्याख्या समाविष्ट करतानासुद्धा याची दखल सरकारने घेतलेली नाही; व त्यामुळेच राज्य सरकारच्या एकमेकांवर अवलंबून असलेल्या या दोन कायद्यामधील ‘फ्लॅट’ या एकाच संज्ञेच्या व्याख्या भिन्न आहेत. ही संदिग्धता त्वरित संपवण्याची गरज आहे. ‘मेंबर’ या संज्ञेची व्याख्या [उपविधी क्र.३(xxiv)]- यामध्ये सदस्य होण्यासाठी मुख्यत्वे दोन आवश्यकता लिहिल्या आहेत. - (i) संस्थेच्या नोंदणी अर्जात सहभागी झालेली किंवा नोंदणीनंतर सदस्य म्हणून यथोचितरीत्या दाखल करून घेतलेली व्यक्ती. आणि (ii) मालमत्तेमध्ये मालकी हक्क व हितसंबंध व्यक्तिश: वा संयुक्तरीत्या धारण करणारी व्यक्ती. खरे तर उपविधींमध्ये ‘मालमत्ता’ या शब्दाची व्याख्या केलेली नाही, तर ‘फ्लॅट’ या शब्दाची व्याख्या दिलेली आहे. तसेच प्रत्येक सदस्याचे मालकी हक्क आणि हितसंबंध हे सदस्याला देण्यात आलेल्या विशिष्ट फ्लॅटपुरतेच मर्यादित असतात. संस्थेचा सदस्य होण्यासाठी वरील दोन आवश्यकतांव्यतिरिक्त त्या व्यक्तीला उपविधींमध्ये लिहिल्याप्रमाणे संस्थेचे काही किमान भाग व्यक्तिश: वा संयुक्तरीत्या धारण करणेही आवश्यक आहे. परंतु त्याचा उल्लेख या व्याख्येत केलेला नाही. ही व्याख्या त्रुटीविरहित व सुस्पष्ट करण्यासाठी व्याख्येमध्ये पुढील सुधारणा आवश्यक आहेत. : (१) ‘Property’ हा शब्द बदलून त्याजागी particular Flat (विशिष्ट फ्लॅट) हा शब्द घातला पाहिजे; आणि (२) सदस्य होण्यासाठी व्यक्तीला संस्थेचे किमान निर्देशित भाग व्यक्तिश: किंवा सहयोगी सदस्यासोबत संयुक्तपणे धारण करणे आवश्यक आहे; ज्या अन्वये सदस्याचे नाव भागप्रमाणपत्रामध्ये एकटय़ाचे किंवा संयुक्तपणे धारण केलेल्या भागांसाठी प्रथम लिहिलेले असले पाहिजे. सदस्यासाठी किमान भागधारणाची अट [उपविधी क्र.१९] - सन २०१४ पूर्वी नोंदणी झालेल्या सर्व गृहनिर्माण संस्थांच्या उपविधींमध्ये वैयक्तिक सदस्यांसाठी किमान पाच भाग आणि कॉर्पोरेट सदस्यासाठी किमान दहा भाग धारण करण्याची आवश्यकता होती. २०१४ सालच्या नमुना उपविधीमध्ये ही किमान भागधारणा तरतूद वाढवून वैयक्तिक सदस्यांसाठी किमान दहा भाग आणि कॉर्पोरेट सदस्यासाठी किमान वीस भाग अशी करण्यात आली. त्यामुळे त्या वेळी अस्तित्वात असलेल्या व नवीन नमुना उपविधी अंगीकृत केलेल्या सर्व संस्थांना अधिकच्या भांडवलाची गरज नसतानासुद्धा त्यांच्या सदस्यांना अधिक भाग विकत घेण्याची सक्ती करावी लागत आहे. बऱ्याच संस्थांनी याची पूर्तता केलेली नाही, त्यामुळे त्या संस्थांचे सर्व विद्यमान सदस्य उपविधींप्रमाणे किमान भागधारक नाहीत व सबब ते सर्व जण संस्थेचे सदस्य राहण्याच्या अटींची पूर्तता करीत नाहीत. म्हणूनच नमुना उपविधींमध्ये विद्यमान सहकारी संस्थांच्या वैयक्तिक सदस्यांसाठी किमान पाच भाग आणि कॉर्पोरेट सदस्यासाठी किमान दहा भाग धारण करण्याचा पर्याय कायम ठेवायला हवा. अक्रियाशील सदस्याला सदस्य वर्गातून काढून टाकण्याबाबत [उपविधी क्र.४९(फ)] — उपविधी क्र. २२ (क) प्रमाणे सदस्याला क्रियाशील सदस्य राहण्यासाठी तीन अटींची पूर्तता करणे आवश्यक आहे, आणि संस्थेच्या सर्वसाधारण सभेला पाच वर्षांत एकदा तरी उपस्थिती असणे ही या तीन अटींपैकी एक आहे. उपविधी क्र. २२(ड)प्रमाणे या अटींची पूर्तता न करणारा कोणताही सदस्य अक्रियाशील सदस्य बनतो. या उपविधी ४९ मध्ये सदस्याला सदस्य-वर्गातून काढून टाकण्यालायक ठरविणाऱ्या ज्या बाबी सांगितल्या आहेत त्यापैकी उपकलम (फ) अक्रियाशील सदस्यासंबंधित आहे, परंतु त्यामध्ये उपविधी क्र. २२(क) मधील तीनपैकी केवळ एकाच अटीचा उल्लेख केला आहे, ती म्हणजे ‘अक्रियाशील सदस्याची पुढील पाच वर्षे सर्वसाधारण सभेला अनुपस्थिती.’ महाराष्ट्र सहकारी संस्था नियम, १९६१चे कलम २८ व सहकार कायद्याचे कलम २६ एकत्रितपणे असे स्पष्ट करतात की, जर अक्रियाशील सदस्याने पुढील पाच वर्षांसाठी क्रियाशील सदस्य होण्याबाबतच्या सर्व अटींची पूर्तता केली नाही तर असा अक्रियाशील सदस्य सदस्य-वर्गातून काढून टाकण्यालायक होतो. म्हणूनच उपविधी क्र. ४९(फ)मधील ही तरतूद कायद्यातील संबंधित तरतुदीशी सुसंगत करण्यासाठी, दुरुस्त करून ‘अक्रियाशील सदस्याने पुढील पाच वर्षे जर उपविधी क्र. २२(क)मधील सर्व अटींची पूर्तता केली नाही तर तो सदस्य-वर्गातून काढून टाकण्यालायक होईल’ असे म्हटले पाहिजे. सदनिकांचे वाटप [उपविधी क्र. ७५(अ) आणि (ब)] - यामधील उपकलम (अ) आणि (ब) मधील तरतुदी परस्परविरोधी आहेत. उपकलम (अ)मध्ये लिहिले आहे की, ओनरशिप फ्लॅट्स कायद्याखाली सदनिकांच्या खरेदीदारांना खरेदी केलेल्या त्याच सदनिकेचे वाटप केले जाईल, तर उपकलम (ब)मध्ये लिहिले आहे की, सदनिकांचे वाटप सर्वसाधारण सभा ठरवेल त्याप्रमाणे, (्र) प्रथम येणाऱ्यास प्रथम, किंवा (ii) चिठ्ठय़ा काढून, यापैकी एका पद्धतीने केले जाईल. म्हणूनच विशिष्ट फ्लॅट्सच्या खरेदीदारांना उपकलम (ब) लागू केले जाऊ शकत नाही. उपकलम (ब) केवळ तेव्हाच लागू होईल जेव्हा गृहनिर्माण संस्था सदस्यांना थेट फ्लॅटचे वाटप करणार असेल व प्रमोटर- बिल्डरचा मध्ये असण्याचा प्रश्नच नसेल व उपकलम (अ) केवळ ओनरशिप फ्लॅट्स कायद्यांतर्गत सदनिकांच्या खरेदीदारांनाच लागू होईल. त्यामुळे उपकलम (अ) व (ब)मध्ये ते ते उपकलम कोणाला लागू आहे त्याचा स्पष्ट उल्लेख करणे आवश्यक आहे. शिवाय आता २०१९च्या सुधारणांतर्गत सहकार कायद्यातील नवीन कलम १५४ बी-२६ नुसार समिती केवळ चिठ्ठय़ा काढूनच सदनिकांचे वाटप करू शकेल. त्याशिवाय उपकलम (ब)मध्ये पोट कलम (ii) वाटपाचा आधारप्रकार नसून ती एक अट आहे, जी वाटपानंतर प्रत्येक सदस्याने पूर्ण करायची आहे. दुसरे, सदस्याने वाटपपत्राचे पुष्टीकरण करावे असे म्हटले आहे, ज्याचा प्रश्नच उद्भवत नाही. त्यामुळे उपविधी ७५मध्ये या सर्व, तसेच नवीन कलम १५४ बी-२६शी सुसंगत दुरुस्त्या करण्याचीही गरज आहे. उपविधी परिपूर्ण, नि:संदिग्ध व स्पष्ट करण्यासाठी त्यांचे पुनरावलोकन करून त्यामध्ये इतरही अनेक दुरुस्त्या व सुधारणा करण्याची आवश्यकता आहे. kamat.shrish@gmail.com
