दिवाळखोरी सुकर करणारे विधेयक राज्यसभेच्या विरोधाला डावलून मार्गी लावण्यासाठी सरकारने त्यास ‘धन विधेयक’ म्हणून फक्त लोकसभेतच मांडण्याची शक्कल लढवली आणि तेव्हा त्याचे कौतुकही काहींनी केले. मात्र राज्यघटना आणि संसदीय आचार यांच्या कसोटीवर हे ‘घटनाविरोधी कृत्य’ ठरते आणि तसा पायंडा यापुढे पडू नये, असे सांगणारा लेख.. ‘नादारी आणि दिवाळखोरी विधेयक- २०१५’ हे महत्त्वाचे विधेयक लोकसभेत २१ डिसेंबर रोजी ‘मनी बिल’ किंवा धन विधेयक म्हणून मांडले गेले. ही घडामोड अस्वस्थ करणारी ठरते, कारण आपल्या राज्यघटनेत ‘धन विधेयकां’ना असलेल्या विशेष स्थानाला यामुळे धक्का लागला आहे. राज्यघटनेतील अनुच्छेद ११० ने धन विधेयकाचा अर्थ सुस्पष्ट केला आहे. तो असा की, कोणतेही विधेयक जर कोणताही कर लावणे, रद्द करणे, त्यात बदल करणे किंवा त्याचे विनियमन करणे यांसाठी किंवा सरकारी कर्जाची फेड किंवा नवी कर्जे स्वीकारणे यांसंबंधी किंवा राज्यघटनेतील ‘स्थायी (संचित) निधी’ किंवा ‘आकस्मिकता निधी’ यांतील फेरफारांविषयी असेल, तर फक्त तरच- किंवा फक्त तेव्हाच- ते ‘धन विधेयक’ ठरते. ‘कन्सॉलिडेटेड फंड’ आणि ‘कन्टिन्जन्सी फंड’ अशा इंग्रजी नावांनी ओळखल्या जाणाऱ्या या स्थायी व आकस्मिकता निधींमधून काही पैसा अन्यत्र वळवायचा असेल, तरीही ‘धन विधेयक’ मांडले जाते. विशेषत: जेव्हा सत्ताधारी पक्षाकडे राज्यसभेतील बहुमत नसते, तेव्हा अशा धन विधेयकांचे महत्त्व खासच म्हणायला हवे; कारण अशी विधेयके फक्त लोकसभेतच मांडून संमत करून घेता येतात आणि एकदा धन विधेयक लोकसभेने संमत केले की राज्यसभा ते फेटाळू शकत नाही. त्यात ‘सुधारणांसाठी काही सूचना’ करणे, एवढाच राज्यसभेचा अधिकार सीमित राहतो. शिवाय सरकारकडे सुधारणांसाठी परत धाडण्याचा अधिकारही राष्ट्रपतींना धन विधेयकापुरता नसतो. थोडक्यात, राज्यसभेने वस्तू व सेवा कर म्हणजेच ‘जीएसटी’ विधेयक जसे रोखून धरले आहे, तसे दिवाळखोरी संहिता मांडणाऱ्या विधेयकाबाबत करण्याचा अधिकारच राज्यसभेला उरलेला नाही. परंतु हे अवसायन व दिवाळखोरी विधेयक, कोणत्याही अर्थाने ‘धन विधेयक’ ठरू शकत नसल्यामुळे सरकारने ते अशा प्रकारे मांडणे ही निव्वळ एक दुर्दैवी घटनात्मक खेळी ठरते. दिवाळखोरी संहितेच्या विधेयकात काय आहे, हे पाहिल्यास ते ‘धन विधेयक’ का नाही, हेही समजेल. आस्थापना (कॉपरेरेट्स) आणि त्यांतील व्यक्ती तसेच अन्य घटक यांच्यासाठी आर्थिक पुनर्गठन, नादारी व दिवाळखोरीची प्रक्रिया सुकर होण्यासाठी सध्याच्या विविध कायद्यांमध्ये अनुरूप बदल करणे, तसेच ‘नादारी व दिवाळखोरी निधी’ स्थापन करणे, हे या विधेयकात प्रस्तावित आहे. या संहितावजा विधेयकाची २४३ ते २४५ ही तीन कलमे केंद्रीय अबकारी, प्राप्तिकर आणि सीमाशुल्क यांविषयीच्या कायद्यांत बदल सुचवितात, त्यामुळे हमीपात्र गुंतवणूकदारांच्या हक्करक्षणाला कर-देयकांपेक्षा यापुढे प्राधान्य मिळेल. हा हेतू दिवाळखोरी संहितेच्या कलम ५३ मध्ये तसेच ‘दिवाळखोरी कायदा सुधारणा समिती’च्या अहवालातही नमूद आहे. मात्र ‘कराची आकारणी/ कर रद्द करणे/ करात बदल अथवा विनियमन’ यांच्याशी या दुरुस्त्यांचा काहीएक संबंध नाही. जर तो आहेच असे मानायचे असेल, तर मग विशेष आर्थिक क्षेत्रांसाठी म्हणजे एसईझेडसाठी २००५ मध्ये आलेल्या कायद्याने ‘प्राप्तिकर कायदा- १९६१’ मध्ये ‘कलम १० अ-अ’ जोडून एसईझेडना करमाफी दिली, एवढय़ाचसाठी एसईझेडचे विधेयकसुद्धा ‘धन विधेयक’ ठरले असते. तसे झालेले नाही. ‘नादारी व दिवाळखोरी निधी’ची उभारणी नव्या दिवाळखोरी कायद्याच्या कलम २२४ मध्ये सुचविण्यात आली आहे म्हणून त्याला ‘धन विधेयक’ म्हणावे, तर तसेही नाही. या कलम २२४ने ‘दिवाळखोरी निधी’साठी केंद्र सरकारकडून तदर्थ अनुदाने (देणग्या) तसेच कोणत्याही व्यक्ती अथवा अन्य स्रोतांकडून ठेवी स्वीकारण्याची मुभा दिली आहे. परंतु अशा प्रकारे केंद्र सरकारने दिलेली तदर्थ अनुदाने ही घटनात्मक ‘संचित निधी’मधून दिलेली नसतात. एक उदाहरण घेऊ- विद्यापीठ अनुदान आयोगाला केंद्र सरकारकडून तदर्थ अनुदान मिळावे, अशी तरतूद (विद्यापीठ अनुदान आयोग कायदा- १९५६ च्या कलम १६ नुसार) आहे. आता तेवढय़ावरून त्या १९५६ सालच्या कायद्याला ‘धन विधेयक’ ठरवता आले असते का? अलबत नाहीच. ब्रिटनमध्ये या संदर्भात काय तरतूद आहे, हेही पाहू. तेथे ‘हाऊस ऑफ कॉमन्स’च्या अध्यक्षांना ‘धन विधेयक’ कोणते हे ठरविण्याचा अधिकार फक्त तेव्हाच आहे, जेव्हा ब्रिटनच्या ‘पार्लमेंट अ‍ॅक्ट, १९११’ मधील कलम १(२) नुसार पुढील कोणत्याही एका अथवा सर्व मुद्दय़ांचा समावेश एखाद्या विधेयकाच्या तरतुदीत असेल. हे मुद्दे असे : करांसंदर्भातील आकारणी, रद्द करणे, बदल करणे, करमाफी, विनियमन; कर्जफेडीसाठी नवी आकारणी किंवा संचित निधी/ राष्ट्रीय कर्ज निधी यांच्यामधून खर्चाची तरतूद करण्यासाठी. या ब्रिटिश कायद्याच्या कलम १(२) प्रमाणेच भारतीय राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ११०(१) मध्येही धन विधेयकाची व्याख्या करताना ‘फक्त तेव्हाच’ अशी मर्यादा घालणारा शब्दप्रयोग आहे. या संदर्भात आपल्या घटना समितीच्या चर्चाचा धांडोळा घेतल्यास असे दिसते की, जो पुढे राज्यघटनेतील ‘अनुच्छेद ११०’ ठरला त्या तत्कालीन ‘अनुच्छेद ९०’ विषयीच्या चर्चेदरम्यान घनश्यामसिंग गुप्ता यांनी ‘फक्त’ हा अटदर्शक शब्द वगळण्याची मागणी केली होती. घटना समितीतील तो दिवस होता २० मे १९४९. गुप्ता म्हणाले : ‘‘आता नव्वदावा अनुच्छेद सांगतो की, एखादे विधेयक ‘फक्त’ तेव्हा धन विधेयक ठरेल जेव्हा त्या विधेयकात कराची आकारणी, विनियमन आदींबद्दल किंवा सरकारने उसनवारी करण्याबद्दल वगैरे तरतुदी असतील. याचा अर्थ असा होऊ शकतो की, एखादे विधेयक जर बाकीच्या अन्य मुद्दय़ांबद्दल असेल आणि करआकारणी, कर्जउभारणी वगैरेंसाठीसुद्धा त्यातील काही अन्य तरतुदी असतील, तर ते धन विधेयक ठरणार नाही. जर हेतूच असा असेल तर मला काही म्हणायचे नाही; पण हेतू तसा नसेल, तर मी हे अवश्य सांगेन की, ‘फक्त’ हा या अनुच्छेदातील शब्द धोकादायक आहे, कारण धन विधेयकाच्या अटी पाळून अन्य बाबीही साध्य करू पाहणारी विधेयके यामुळे धन विधेयके ठरणार नाहीत.’’ गुप्तांनी या संदर्भात दुरुस्ती मांडली, ती घटना समितीने फेटाळून लावली. मात्र अशा प्रकारे, ब्रिटिश कायद्याप्रमाणेच भारताचीही ही भूमिका स्पष्ट झाली की, राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ११० मधील ‘अ’ ते ‘ग’ मध्ये व्याख्या केलेल्याच फक्त तरतुदी जर एखाद्या विधेयकात असतील, तर प्रसंगोपात्त अन्य काही मुद्दय़ांविषयीच्या बाकीच्या तरतुदींसह ते विधयक ‘धन विधेयक’ ठरू शकते. मात्र जर एखादे विधेयक मूलत:च अन्य (अनुच्छेद ११० च्या ‘अ’ ते ‘ग’मध्ये नसलेल्या) मुद्दय़ांविषयीचे असेल आणि अनुच्छेद ११० मधील मुद्दय़ांना दुरून स्पर्श करीत असेल, तर ते विधेयक ‘धन विधेयक’ ठरू शकत नाही. आजच्या संसदीय कार्यप्रणालीची पायाभूत तत्त्वे ज्या एस्र्काइन मे प्रणीत ‘पार्लमेण्टरी प्रॅक्टिस’ या पुस्तकामध्ये ग्रथित झाली आहेत, त्या ग्रंथाच्या २३ व्या आवृत्तीत असेही स्पष्टीकरण आहे की, जरी एखाद्या विधेयकाचा मुख्य हेतू संचित निधीतून अथवा संसदेने मान्य केलेल्या सरकारी पैशातून खर्च करण्याचा असेल, तरीही तेवढय़ाने ते विधेयक ‘धन विधेयक’ म्हणून प्रमाणित होत नसून त्यासाठी त्या विधेयकाचा हेतू मूलत: वित्तीय असला पाहिजे. याची उदाहरणे म्हणून या ग्रंथाने ‘कुटुंब भत्ते विधेयक- १९४४-४५’ आणि ‘पुनर्विमा (दहशतवादी कृत्यांसंदर्भातील) विधेयक- १९९२-९३’ या ब्रिटनमधील विधेयकांमुळे तेथील संचित निधीतून जरी खर्च होणार असला तरीही ती विधेयके ‘धन विधेयक’ ठरली नाहीत, याचा दाखला दिला आहे. वरील उदाहरणांप्रमाणेच, ‘दिवाळखोरी संहिते’चा मूळ हेतू हा दिवाळखोरी व नादारीविषयीचे भारतीय कायदे सुकर व सुघटित करणे हा आहे. त्या विधेयकामुळे वित्तीय कायद्यांमधील तरतुदी बदलणार किंवा केंद्र सरकारकडून दिवाळखोरी निधीसाठी पैसा मिळणार हे तथ्य असले, तरी तेवढीच कारणे त्या विधेयकास धन विधेयक ठरवू शकत नाहीत. ‘राज्यसभा खोडा घालते’ हा काही घटनेपेक्षा वरचढ ठरण्याच्या कृतीचा आधार ठरू शकत नाही, कारण कायद्याचे एक मूलभूत तत्त्वच हे आहे की, जी गोष्ट सरळ मार्गाने होणार नाही ती वाकडय़ा मार्गानेही होऊ देऊ नये. हे खरे की, भारतीय राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ११० मधील कलम (३) नुसार, ब्रिटिश पार्लमेण्ट अ‍ॅक्ट- १९११ च्या कलम ३ प्रमाणेच एखादे विधेयक धन विधेयक आहे की नाही हे प्रमाणित करण्याचे निर्णायक अधिकार कनिष्ठ लोकप्रतिनिधीगृहाच्या (लोकसभा/ हाऊस ऑफ कॉमन्स) अध्यक्षांना असून त्यांच्या त्या निर्णयाविरुद्ध न्यायालयांतही दाद मागता येत नाही. परंतु अध्यक्ष हेही त्या सदनाचे सदस्य असतातच आणि सदस्य म्हणून त्यांनी, ‘राज्यघटनेचा आदर राखून काम करण्या’ची शपथही घेतलेली असते. एखाद्या विधेयकाचा मूळ हेतू राज्यघटनेच्या अनुच्छेद ११० मधील व्याख्येच्या परिघाबाहेर असतानाही त्यास ‘धन विधेयक’ ठरविणे हे घटनाविरोधी कृत्य होय. दिवाळखोरी विधेयकामुळे नव्याच पायंडय़ाची सुरुवात होऊ नये, अशी आपण सारे जण आशा करू या. (दोन्ही लेखक वकिली व्यवसायात असून, हा लेख ‘इंडियन एक्स्प्रेस’च्या १२ जानेवारी २०१६ च्या अंकातील ‘मेकिंग अ मनी बिल ऑफ इट’ या लेखाचा यथातथ्य अनुवाद आहे.)
