सहकार कायद्याची स्वायत्तता

सर्व राज्यांना एकाच छापाचे सहकार कायदे करण्याचे बंधन आणणारा भाग केंद्र सरकारने ९७ व्या दुरुस्तीद्वारे राज्यघटनेत घातला, तो गुजरात उच्च न्यायालयाने रद्दबातल ठरवला. महाराष्ट्राने मात्र या घटनादुरुस्तीच्या आधीच सहकार कायद्यात सुधारणा केल्या होत्या. राज्यातील तो सहकार कायदा अद्याप मंजूर झाला नसल्याने, आता मिळालेल्या स्वायत्ततेच्या आधारे आणखी सुधारणा करता येतील..

सर्व राज्यांना एकाच छापाचे सहकार कायदे करण्याचे बंधन आणणारा भाग केंद्र सरकारने ९७ व्या दुरुस्तीद्वारे राज्यघटनेत घातला, तो गुजरात उच्च न्यायालयाने रद्दबातल ठरवला. महाराष्ट्राने मात्र या घटनादुरुस्तीच्या आधीच सहकार कायद्यात सुधारणा केल्या होत्या. राज्यातील तो सहकार कायदा अद्याप मंजूर झाला नसल्याने, आता मिळालेल्या स्वायत्ततेच्या आधारे आणखी सुधारणा करता येतील..
देशातील सहकार चळवळीचे सुसूत्रीकरण करण्याच्या उद्देशाने केंद्र शासनाने आणलेल्या घटना दुरुस्ती विधेयकासंदर्भात प्रथमपासूच शंका उपस्थित केल्या जात होत्या. राज्याच्या अखत्यारीत असलेल्या ‘सहकार’ या विषयासंबंधी केंद्रास अशा प्रकारे घटना दुरुस्ती करण्याचा अधिकार आहे का, इथपासून या ९७व्या घटना दुरुस्तीमधील प्रत्येक तरतुदीवर आक्षेप घेणाऱ्या जवळपास २३ जनहित याचिका देशातील निरनिराळ्या उच्च न्यायालयांत आजमितीस दाखल आहेत. त्यांपकी गुजरात उच्च न्यायालयाने ९७व्या घटना दुरुस्तीमधील काही तरतुदी या घटनाबाह्य़ ठरवून रद्द केल्याने महाराष्ट्रासारख्या ज्या राज्यांनी वटहुकमाद्वारे नवीन सहकारी कायदा अमलात आणला त्या राज्यांपासून, ज्या राज्यांनी ९७व्या घटना दुरुस्तीच्या अनुषंगाने आपल्या सहकार कायद्यात बदल केले नाहीत, त्या सर्वामध्ये संभ्रमावस्था निर्माण झाली आहे. या पाश्र्वभूमीवर गुजरात उच्च न्यायालयाच्या निकालाचे विश्लेषण आवश्यक ठरते.
केंद्र शासनाने लोकसभेपुढे सादर केलेल्या १११व्या घटना दुरुस्तीला १५व्या लोकसभेने आणि राज्यसभेने दोन तृतीयांशपेक्षा जास्त मतांनी मंजुरी (विशेष बहुमताद्वारे) दिल्यानंतर राष्ट्रपतींची मान्यता मिळून त्या विधेयकाचे ‘९७व्या घटना दुरुस्ती’मध्ये रूपांतर झाले. ‘सहकार’ विषयासंबंधी कायदा करण्याचा अधिकार केवळ राज्य शासनास असल्याने त्या विषयासंबंधी केंद्र शासनास कायदा करावयाचा असल्यास, असे विधेयक राष्ट्रपतींकडे पाठविण्यापूर्वी त्यास देशातील ५० टक्के राज्यांच्या विधिमंडळांची संमती घेणे घटनेच्या कलम ३६८ (२)प्रमाणे बंधनकारक असते. हे बंधन पाळले न गेल्याने, राज्य शासनास त्यांच्या सहकार कायद्यात विशिष्ट बदल करणे अनिवार्य करणाऱ्या सर्व तरतुदी गुजरात उच्च न्यायालयाने रद्दबातल ठरविल्या आहेत. केंद्र शासनाच्या मते मात्र, घटनेच्या कलम ३६८ (२)चे ते बंधन केवळ कोणत्याही सूचीमधील विषयच एका सूचीमधून दुसऱ्या सूचीत घालताना लागू होते. इथे केंद्राने ‘सहकार’ हा विषय राज्यांच्या सूचीतून काढून घेतला नसल्याने ही घटना दुरुस्ती वैध आहे.
गुजरात उच्च न्यायालयाच्या मते मात्र या घटना दुरुस्तीमधील अनेक तरतुदींद्वारे केंद्राने राज्यांवर त्यांच्या सहकार कायद्यात बदल करण्याची सक्तीच केली असून हे अप्रत्यक्षपणे राज्यांच्या अधिकारांवर अतिक्रमण आणि राज्य सूचीमधील ‘सहकार’ हा विषय केंद्रीय सूचीमध्ये वर्ग करण्याचाच हा प्रकार आहे. त्यामुळे गुजरात उच्च न्यायालयाने ९७व्या घटना दुरुस्तीमधील १३ तरतुदी रद्दबातल ठरविल्या आहेत.
परंतु असे करत असताना उच्च न्यायालयाने याच घटना दुरुस्तीतील अन्य तरतुदींना मान्यता दिली आहे. राज्यघटनेच्या कलम १९ (१)(ग) मधील अधिसंघ वा संघ या शब्दापुढे ‘किंवा सहकारी संस्था’ या शब्दाचा समावेश करून ‘सहकारी संस्था स्थापण्यास मूलभूत अधिकाराचा दर्जा’ देणारी दुरुस्ती, तसेच राज्यघटनेत ४३ ख या नवीन प्रकरणाद्वारे ‘ऐच्छिक स्थापना, स्वायत्तता, लोकशाही नियंत्रण आणि व्यावसायिक व्यवस्थापन या प्रमुख तत्त्वांवर सहकारी संस्थांच्या स्थापनेबाबत कायदा करण्यासंबंधी राज्यांना निर्देश देणे’ या घटना दुरुस्तीसही उच्च न्यायालयाने अबाधित ठेवले. यातून येणारी निरीक्षणे अशी : (१) गुजरात उच्च न्यायालयाने संपूर्ण ९७ वी घटनादुरुस्ती रद्द केलेली नसून ज्या तरतुदींद्वारे विशिष्ट कायदा करण्याचे र्निबध राज्यांवर घालण्यात आले, तेवढय़ाच तरतुदी रद्दबातल केल्या आहेत. (२) या निकालामुळे ज्या राज्यांनी ९७व्या घटनादुरुस्तीनुसार आपापल्या सहकार कायद्यात बदल केले नसतील, त्या राज्यांच्या सहकार कायद्यातील पूर्वीच्याच तरतुदी यापुढेही अस्तित्वात राहतील. (३) ज्या राज्यांनी ९७व्या घटना दुरुस्तीनुसार आपापल्या सहकार कायद्यात आनुषंगिक बदल केले असतील, त्यांना यापुढे आपल्या इच्छेनुसार त्यामध्ये आणखी बदल करण्याचा अधिकार या निकालामुळे प्राप्त झाला आहे. (४) राज्यातील सहकारी संस्थांसाठी कायदा करताना ‘ऐच्छिक स्थापना, स्वायत्तता, लोकशाही नियंत्रण आणि व्यावसायिक व्यवस्थापन’ या चार प्रमुख तत्त्वांचा आधार घेण्याबाबत दिलेले निर्देश उच्च न्यायालयाने वैध ठरविल्यामुळे त्यांची पूर्तता करण्याच्या दृष्टिकोनातून राज्यांना आपापल्या सहकार कायद्यात बदल करावे लागणारच. तसेच सदर दुरुस्ती ही १५ फेब्रुवारी २०१२ रोजी अस्तित्वात आल्याने या तरतुदींशी विसंगत असणाऱ्या राज्याच्या सहकार कायद्यातील तरतुदी या आपोआपच रद्दबातल ठरतील.
महाराष्ट्रावर परिणाम काय?
महाराष्ट्र राज्याने आपल्या सहकार कायद्यात बदल करताना केवळ ९७व्या घटना दुरुस्तीच्या अनुषंगानेच बदल केले नसून सध्याच्या कायद्यातील कालबाहय़ झालेल्या तरतुदी बदलण्याबरोबरच ‘गाऱ्हाणे समितीची स्थापना’ वगरे इतर नवीन सुधारणाही केलेल्या आहेत. गुजरात उच्च न्यायालयाच्या निकालाने राज्यांवर सक्ती करणारा भाग ९७व्या घटनादुरुस्तीत कोठे आहे, हे स्पष्ट केले असले तरी राज्याच्या विधिमंडळाने स्वेच्छापूर्वक असे बदल मंजूर केल्यास त्यास या निकालामुळे हरकत घेता येणार नाही. यापुढे तर, अशा सक्तीच्या तरतुदी पाळण्याचे बंधनही न उरल्याने नव्या दुरुस्त्या करता येतील (उदा. सहकारी संस्थांच्या संचालक मंडळांवरील सदस्यांची संख्या राज्यस्तरीय संस्थांकरिता २१ पेक्षा वाढविता येईल).
महाराष्ट्र शासनाने त्यांच्या सध्याच्या सहकार कायदा सुधारणा विधेयकात सुचविलेल्या अनेक तरतुदी या ९७व्या घटना दुरुस्तीतील तरतुदींशी विसंगत आहेत. (उदा. संचालक मंडळावरील राखीव जागांचे प्रमाण, कलम ७० नुसार, गुंतवणुकीबाबत संस्थांना स्वायत्तता देणारी तरतूद, संचालक मंडळातील रिकाम्या जागा भरण्याची तरतूद इ.) त्यामुळे राज्य शासनाने आपल्या कायद्यात सुधारणा करताना, ९७व्या घटना दुरुस्तीमधील तरतुदी या अनिवार्य न समजता, त्या मार्गदर्शक म्हणूनच घेतल्याचे दिसून येते.  शासनाच्या या भूमिकेस गुजरात उच्च न्यायालयाच्या निकालामुळे पुष्टीच मिळाली आहे.
देशातील सहकार चळवळीला दिशा देण्यासाठी केंद्र शासनाने शिवाजीराव गिरिधर पाटील यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या उच्चाधिकार समितीने सुचविलेल्या सर्व शिफारशी (पुढे याच शिफारशींचा समावेश ९७व्या घटना दुरुस्तीच्या १११व्या विधेयकामध्ये करण्यात आला.) केंद्र शासनाने स्वीकारल्याचे व त्यांची अंमलबजावणी करण्यासाठी आपल्या सहकार कायद्यात आनुषंगिक बदल करण्याचे निर्देश केंद्र शासनाने सर्व राज्य सरकारांवर दिले होते. याच संदर्भातील केंद्र शासनाचे पत्र महाराष्ट्र शासनास १० मे २०१० रोजी प्राप्त झाले होते. त्यानुसार आपल्या सहकार कायद्यात बदल सुचविण्यासाठी राज्य शासनाने तज्ज्ञ समिती स्थापली. या समितीने सर्वप्रथम राज्याच्या सहकार कायद्यात एका स्वतंत्र प्रकरणाद्वारे पतसंस्थांसंबंधी कायद्यात दुरुस्त्या सुचविल्या होत्या. सदर दुरुस्ती विधेयक हे राज्याच्या विधिमंडळाच्या दोन्ही सभागृहांत मंजूर होऊन त्यामध्ये केंद्राच्या अखत्यारीतील विषयासंबंधीतील तरतुदींचा समावेश असल्याने (ट्रान्स्फर ऑफ प्रॉपर्टी अ‍ॅक्ट वगरे) ते राष्ट्रपतींकडे संमतीसाठी पाठविण्यात आले होते. त्या कायद्यातही या सर्व तरतुदींचा समावेश होतो. सबब राज्य शासनाने केंद्राच्या आपल्या सहकार कायद्यात हेच बदल ९७वी घटना दुरुस्ती अस्तित्वात येण्यापूर्वीच केले होते, हे येथे आवर्जून लक्षात घ्यावे लागेल.  
प्राप्त परिस्थितीत राज्य शासनास राज्यपालांच्या वटहुकमाचे कायद्यात रूपांतर करण्यासाठी सदर विधेयक नागपूर अधिवेशनात मंजूर करून घ्यावे लागेल. त्या वेळी ९७व्या घटनेतील तरतुदींचे कोणतेही बंधन न पाळता त्यामध्ये बदल करण्याचे पूर्ण स्वातंत्र्य राज्याच्या विधिमंडळाला राहील. तसेच शासन सदर विधेयक मागेदेखील घेऊ शकेल. मात्र ते मागे घेतल्यास शासनाचा पराभव टाळण्यासाठी ते सत्ताधारी पक्षाला मंजूर करून घ्यावेच लागेल. निष्कर्ष असा की, गुजरात उच्च न्यायालयाने महाराष्ट्राचा वटहुकूम रद्दबातल ठरविला नाही अथवा या निकालामुळे तो रद्द होत नाही. वास्तविक गुजरातच्या निकालामुळे महाराष्ट्राला त्यांच्या सहकार कायद्यात सुधारणा करण्यासाठी जास्त स्वायत्तता मिळाली आहे. जोवर गुजरात उच्च न्यायालयाच्या निकालास सर्वोच्च न्यायालयाकडून स्थगिती मिळत नाही तोवर महाराष्ट्र शासनाने त्यांच्या विधिमंडळासमोर मांडलेल्या सहकार कायदा सुधारणा विधेयकामध्ये सुधारणा करण्यास त्यांना स्वायत्तता मिळणार आहे. ९७व्या घटना दुरुस्तीचा संदर्भ न देताही महाराष्ट्र शासन सदर विधेयक विधिमंडळापुढे विधेयकाच्या प्रस्तावात बदल करून मांडू शकते व ते विधिमंडळामध्ये संमत करून घेऊ शकते.  या संदर्भात जर गुजरात उच्च न्यायालयाच्या निकालाचा संदर्भ देत कोणी तरी राज्याच्या सहकार दुरुस्ती विधेयकासच स्थगिती आणली किंवा सरकारनेच हे विधेयक मागे घेतले अथवा ते मंजुरीच्या कालमर्यादेपलीकडे गेले (‘लॅप्स’ झाले) आणि शासनाने पुन्हा वटहुकूम काढला नाही तरच महाराष्ट्र राज्याच्या सहकार कायद्यातील संभाव्य दुरुस्ती अडचणीत येऊ शकते; अन्यथा सदर दुरुस्ती विधेयक मंजूर होण्यात कोणतीही कायदेशीर अडचण नाही, हे निश्चित.
* लेखक सहकार व बँकिंग कायदा या विषयांचे अभ्यासक आहेत. त्यांचा ई-मेल:v_anaskar@yahoo.com

Loksatta Telegram लोकसत्ता आता टेलीग्रामवर आहे. आमचं चॅनेल (@Loksatta) जॉइन करण्यासाठी येथे क्लिक करा आणि ताज्या व महत्त्वाच्या बातम्या मिळवा.

Web Title: Autonomy of co operation law

ताज्या बातम्या