‘कॅग’ कशासाठी? देशासाठी!

भारताचे नियंत्रक- महालेखापरीक्षक म्हणजेच ‘कंप्ट्रोलर अ‍ॅण्ड ऑडिटर जनरल ऑफ इंडिया’ किंवा ‘कॅग’.. गेल्या दोन-तीन वर्षांत सर्वात जास्त गाजणाऱ्या पदाचे हे नाव! या पदावर २००८ ते मे २०१३ पर्यंत असणारे विनोद राय यांना त्यांच्या कार्यासाठी इतिहास आठवणीत ठेवील. टू-जी घोटाळा, कोळसा घोटाळा, राष्ट्रकुल (सुविधा उभारणीतील) घोटाळा अशा एक नव्हे, अनेक घोटाळय़ांना उघड करणारी ही संस्था. ही संस्था कसे काम करते, तिचे अस्तित्व कुठे आहे या आणि त्यापुढील काही बारकाव्यांमध्ये जाण्याचा आपण आज प्रयत्न करू.
भारताच्या राज्यघटनेच्या अनुच्छेद-पाचच्या प्रकरण पाच (कलम १४८ ते १५१) मध्ये भारताच्या नियंत्रक- महालेखापरीक्षकांचा उल्लेख आहे. राज्यघटनेच्या कलम १४८ नुसार या संस्थेची स्थापना झाली आहे. त्यामुळे ही घटनात्मक संस्था आहे. या ‘कॅग’ची निवड पंतप्रधान आणि मंत्रिमंडळ करते आणि मग भारताचे राष्ट्रपती त्यांची नेमणूक करतात. सरकारच्या कामांची, खर्चाची तपासणी करण्याचे काम इतके महत्त्वाचे असते की, त्यामुळे या संस्थेमध्ये सरकारी हस्तक्षेप होऊ नये याची पूर्ण काळजी घटनाकारांनी घेतलेली आहे. ‘कॅग’चा पगार आणि इतर सुविधा या सरकारी नियंत्रणाखालील तिजोरीतून न देता, त्या ‘कन्सॉलिडेटेड फंड ऑफ इंडिया’तून म्हणजे सरकारच्या थेट नियंत्रणाखाली नसलेल्या स्थायी निधीतून दिल्या जातात. त्या पदाची स्वायत्तता अक्षुण्ण ठेवण्यासाठी, त्यांच्यावर कुठलेही सरकारी नियंत्रण न येऊ देण्यासाठी त्यांच्या निलंबनाची प्रक्रिया ही सरन्यायाधीशांप्रमाणे ‘महाभियोग’ पद्धतीने करण्याचे घटनेने ठरवून दिले आहे. इतक्या सगळय़ा स्वायत्तता आणि सुविधा असताना एखादा विनोद राय (किंवा अशाच प्रकारच्या स्वायत्ततेची व सुविधांची हमी भारताच्या निवडणूक आयोगाला असताना एखादेच टी. एन. शेषन) येण्याची वाट अशा संस्थांना का पाहावी लागते, हे तपासण्याची गरज आहे.
संपूर्ण भारताच्या राजकीय निर्णयक्षेत्राचे आर्थिक उत्तरदायित्व तपासणारी ही संस्था आहे. ‘कॅग’ला सर्वोच्च लेखापरीक्षण संस्था (सुप्रीम ऑडिट इन्स्टिटय़ूशन- एसएआय) असेही नाव त्यांच्या १६ नोव्हेंबर २०१० रोजी झालेल्या १५०व्या वर्षपूर्तीच्या वेळी देण्यात आले. या संस्थेची सुरुवात इंग्रजांच्या काळात झाली. महाराणीच्या जाहीरनाम्याचा (क्वीन्स प्रोक्लमेशन- १८५८) परिपाक म्हणून १८५८ मध्ये ही संस्था अस्तित्वात आली. ब्रिटिश शासनाने ईस्ट इंडिया कंपनीकडून सूत्रे हाती घेतल्यानंतर, कंपनीच्या अधिकाऱ्यांनी केला त्यापेक्षा योग्य कारभार आपल्या अधिकाऱ्यांनी करावा, हा या स्थापनेमागचा हेतू होता. भारत सरकार कायदा-१९१९ आणि दुसरा भारत सरकार कायदा- १९३५ या दोन्ही कायद्यांच्या परिणामी या संस्थेच्या दर्जात आणि कामाच्या स्वरूपातही वाढ होत गेली. १९५० मध्ये भारताचे रूपांतर प्रजासत्ताकात झाले, तेव्हा या संस्थेला घटनात्मक दर्जा मिळाला.
कॅग आणि ‘भारतीय लेखापरीक्षण व लेखा विभाग’ (इंडियन ऑडिट अ‍ॅण्ड अकाउंट्स डिपार्टमेंट) दोन्ही मिळून ‘ एसएआय’ बनते. प्रत्येक राज्याला या ‘एसएआय’नुसार एक ‘अकाऊंटंट जनरल’ अशा पदाची रचना असते. प्रत्येक अकाऊंटंट जनरल हा राज्याचे लेखापरीक्षण करण्यासाठी जबाबदार असतो. राज्यघटनेच्या कलम १४८ ते १५१चा आधार ‘कॅग’लाच असला, तरी अकाऊंटंट जनरलची स्वायत्तताही तितकीच असते. यापैकी कलम १५१ने  ‘कॅग’वर, तपासलेले हिशेब व खर्च संसद आणि राज्य विधिमंडळांमध्ये सादर होण्यासाठी राष्ट्रपती वा संबंधित राज्यपालांकडे सुपूर्द करावेत, असे बंधनही घातले आहे. त्यामुळे ‘कॅग’कडून, भारत सरकारशी संबंधित वेगवेगळय़ा विभागांचे लेखापरीक्षण करणे, सार्वजनिक उद्योगांचे (सरकारी मालकीचे उद्योग) लेखापरीक्षण करणे तसेच विभिन्न राज्यांच्या विभागांचे आणि राज्यांच्या सरकारी कंपन्यांचे लेखापरीक्षण करणे अशी कामे अपेक्षित असतात.
या कामांचा आवाका आपण पाहिला तर थक्क होऊन जाऊ. भारत सरकारच्या एकंदर १५०० च्या वर सरकारी कंपन्या आहेत. राज्य सरकारांच्या मिळून एक हजारांवर कंपन्या आहेत. सगळय़ा विभागांना आणि कंपन्यांना एकत्र केले तर कॅग आणि त्यांच्या विभागातर्फे  दरवर्षी ४५०० व विविध आस्थापनांचे लेखापरीक्षण केले जात असते!
‘कॅग’च्या कार्यक्षेत्राची मर्यादा आणि त्याच्या कामाचे स्वरूप १९७१ च्या कायद्यानुसार (डय़ूटीज, पॉवर्स अ‍ॅण्ड कंडिशन्स ऑफ सव्‍‌र्हिस (डीपीसी) अ‍ॅक्ट) ठरवून दिलेले आहे. त्यानुसार केंद्र आणि राज्य सरकारांची सर्व प्रकारची जमा आणि खर्च, केंद्र आणि राज्य सरकारांचे वेगवेगळे रोखे- विकासपत्रे यांचे लेखापरीक्षण करणे आणि सगळय़ा सरकारी उपक्रमांच्या उत्पादनाची, जमाखर्चाची आकडेवारी तसेच सरकारची किमान ५१ टक्के गुंतवणूक असलेल्या सर्व उद्योगांची जमाखर्च तपासणी, सरकारांकडून निधी मिळण्यास पात्र असलेल्या सर्व स्वायत्त संस्था (नगरपालिका, महापालिकांसह आयआयटी, आयआयएम आदी संस्था) इत्यादींचे लेखापरीक्षण.
याचबरोबर ‘कॅग’ हा राष्ट्रपती आणि राज्यपालांच्या विनंतीवरून कुठल्याही संस्थेचे लेखापरीक्षण करू शकतो. ‘एसआयए’लादेखील, कुठल्याही सरकारी कार्यालयाला भेट देणे, त्यांच्या कागदपत्रांची तपासणी करणे हे अधिकार आहेत. सरकारी अधिकाऱ्यांनी कार्यक्षेत्राबाहेर केलेल्या कामांची चौकशी करणे हाही अत्यंत महत्त्वाचा अधिकार ‘कॅग’कडे आहे. १९७१ च्या (डीपीसी) कायद्यानुसार ‘एसआयए’ला आपल्या लेखापरीक्षणाचा आणि त्याच्या कार्यक्षेत्राचा व्यापक विस्तार करण्याचा अधिकारही देण्यात आला आहे.
‘कॅग’ आणि ‘एसआयए’तील कार्यालयांचे काम योग्य अधिकाऱ्यांमार्फत चालविण्यासाठी एका खास सेवेची निर्मिती करण्यात आलेली आहे. ‘इंडियन ऑडिट अ‍ॅण्ड अकाउंट्स सव्‍‌र्हिस’ (आयएएएस) ही ती केंद्रीय सेवा असून देशाला स्वातंत्र्य मिळाल्यानंतर या सेवेची निर्मिती करण्यात आली. अन्य केंद्रीय सेवांप्रमाणेच ‘आयएएस’ अधिकाऱ्यांची निवडही केंद्रीय लोकसेवा आयोगाच्या (यूपीएससी) परीक्षांतून होते, त्यांचे प्रशिक्षण शिमला येथील अकॅडमीत होते. ही अकॅडमी शिमल्यात जेथे आहे, ती मूळ वास्तू म्हणजे बॅरिस्टर मोहम्मद अली जीना यांचा एके काळचा बंगला! या प्रशिक्षण- प्रबोधिनीचे अध्यक्षपददेखील ‘कॅग’कडेच असते. एकूण ‘कॅग’च्या आधिपत्याखाली असणाऱ्या केंद्र आणि राज्य सरकारांच्या सगळय़ा कर्मचाऱ्यांची संख्या ६० हजारांहून अधिक आहे. ‘आयएएएस’चे अधिकारी या कर्मचाऱ्यांच्या माध्यमातून साऱ्या कार्याचा निपटारा करीत असतात.
ही झाली कॅगच्या कार्यपद्धतीची थोडक्यात ओळख. प्रत्येक विभागामध्ये ‘ऑडिट ऑफिसर्स’ची तपासणी असते, त्या तपासणीच्या दरम्यान जर कोणत्याही प्रकारची चूक आढळली किंवा आर्थिक विसंगती (फायनान्शियल इर्रेग्युलॅरिटी) आढळली, तर ‘ऑडिटर जनरल’ (एजी)तर्फे विभागाला कळवले जाते की, यामध्ये अशा प्रकारची चूक आहे. त्या संदर्भात खुलासा करणारी माहिती संबंधित विभागाने ‘एजी’ कार्यालयाला पाठवायची असते. अशी माहिती जर नियमानुसार योग्य खुलासा देणारी असेल तर तिथेच लेखापरीक्षणातील हरकत (ऑडिट ऑब्जेक्शन) टाळली जाते. पण या विसंगतीला दूर केले नाही, तर मात्र त्याचा ‘ऑडिट पॅरा’ बनतो आणि याचा अंतिम अहवाल संसदेच्या ‘लोकलेखा समिती’कडे (पब्लिक अकाउंट्स कमिटी किंवा पीएसी) पाठविला जातो. या समितीत त्यावर चर्चा होते आणि त्यानुसार विभागाला कारवाई करावी लागते. यामधली तफावत किंवा त्रुटी दूर करवून घेणे आणि त्यानुसार, चुका करणाऱ्या अधिकाऱ्यांवर कारवाई सुचवणे हे अधिकारही समितीला असतात. केलेल्या कारवाईच्या माहितीसह हे अहवाल संसदेतून जनतेसाठी खुले होतात आणि त्यावरील गदारोळाच्या बातम्या वर्तमानपत्रे देत असतात.
कॅगचे नाव गेल्या तीन-चार वर्षांमध्ये गाजले. एक अधिकारी एखाद्या संस्थेची प्रतिमा कशी बदलतो याचं सुंदर उदाहरण म्हणजे विनोद राय. यापूर्वी चांगले ‘कॅग’ नव्हते का? अर्थातच, चांगले अधिकारी तेव्हाही होते, पण राज्यघटनेने दिलेल्या प्रत्येक शक्ती आणि अधिकाराचा वापर सामान्य जनतेच्या ‘एक-एक पैशा’च्या हिशेबासाठी कसा करावा आणि या प्रक्रियेत फक्त देशहित हा मुद्दा असावा तो कसा, हे या काळात दिसले. त्या दोन वर्षांमध्ये तीन फार मोठे घोटाळे ‘कॅग’ने प्रकाशात आणले. त्यापैकी सर्वात मोठा आणि महत्त्वाचा होता टू-जी घोटाळा. या घोटाळय़ामध्ये ‘कॅग’ने केलेले लेखापरीक्षण आणि त्यांनी ठरवलेली घोटाळय़ाची व्याप्ती याबद्दल बरीच चर्चा झाली. ‘कॅग’चे अधिकार आणि त्याच्या मर्यादा यांवरही या निमित्ताने बराच ऊहापोह झाला. पण सर्वोच्च न्यायालयाने ‘कॅग’च्या अहवालांना रद्दबातल करण्याची मागणी करणाऱ्या ‘लोकहित याचिका’ फेटाळून लावताना असा निर्वाळा दिला की, ‘कॅग’ ही संस्था मुनीम किंवा अकाऊंटंट किंवा तत्सम काम करणारी संस्था नाही. ‘कॅग’ ही घटनात्मक संस्था आहे आणि तिला महसुलाचा (किंवा एकंदर सरकारी जमेचा) विनियोग आणि अन्य आर्थिक मुद्दय़ांवर काम करण्याचा घटनादत्त अधिकार आहे. ‘कॅग’ हा प्रमुख लेखापरीक्षक आहे, ज्याने अर्थव्यवस्थेच्या सक्षमतेसाठी आणि कार्यक्षमतेसाठी सरकारी साधनसामग्री व तंत्राचा व्यवस्थित वापर होतो की नाही हे बघणे त्यांचे कर्तव्य आहे. हे काम ‘कॅग’ नाही करणार तर कोण करणार!
एखाद्या संस्थांच्या खऱ्या अर्थाने सक्षमीकरणासाठी एका चांगल्या अधिकाऱ्याचे, सुजाण नागरिकांचे आणि सक्षम प्रसारमाध्यमांचे असणे महत्त्वाचे ठरते, याचे उत्तम उदाहरण ‘कॅग’ आहे. लोकशाहीच्या सम्यक  विकासासाठी उत्तरोत्तर अशा संस्थांची वाढ होणे आवश्यक आहे.

लेखक भारतीय प्रशासकीय सेवेत सनदी अधिकारी आहेत.
त्यांचा ई-मेल joshiajit2003@gmail.com