निश्चलनीकरण आणि नंतर आलेल्या जीएसटीमुळे देशातील जनता हवालदिल असतानाच सरकारने आता फायनान्शियल रिझोल्यूशन अ‍ॅण्ड डिपॉझिट इन्शुरन्स (एफआरडीआय) हे विधेयक आणल्याने लोकांचे धाबेच दणाणले आहेत. या नव्या विधेयकाद्वारे सरकारी बँकांना असे अधिकार मिळणार आहेत की, त्यामुळे बँका त्यांच्या ठेवीदारांस आम्ही तुमचे काही देणे लागत नाही, असे सांगू शकतील. एखाद्या बुडीत गेलेल्या उद्योगामुळे बँकांना विशिष्ट रकमेचा खड्डा पडला तर बँका तो भरून काढण्यासाठी त्या बँकेतील खातेदारांच्या ठेवी सहज वळत्या करून घेऊ शकतील. या भीतीमुळे अनेकांनी आपल्या ठेवी आतापासूनच बँकांतून काढून घेण्यास सुरुवात केली आहे. काही सहकारी बँका बुडाल्याने लोकांचा विश्वास सरकारी बँकांवरच आहे. तेथेही जनतेच्या ठेवी सुरक्षित नसतील तर लोक तिथे आपली पुंजी ठेवणार नाहीत.. अशा प्रकारे या विधेयकाची सर्वत्र चर्चा सुरू झाल्याने सरकारने असे काही घडणार नाही अशी सारवासारव केली असली तरी त्यावर जनता भरवसा ठेवण्यास तयार नाही. भारतीय अर्थव्यवस्थेवर दूरगामी परिणाम करू शकणाऱ्या या विधेयकाचा दोन्ही बाजूंनी आढावा घेणारे हे लेख.. सामान्यत: कुठल्याही उद्योगात थकबाकीचे प्रमाण भरमसाट वाढले तर त्याचा परिणाम त्या उद्योगाच्या नफ्यावर तर होतोच होतो. शिवाय भांडवल, गंगाजळी संपून उद्योग पुढे चालू ठेवणे कठीण होऊन बसते. अशा स्थितीतून बाहेर पडण्यासाठी त्या उद्योगापुढे नव्याने निधी उभारणे, देणेदारांची देणी देणे, प्रलंबित ठेवणे वा अगदीच वेळ आली तर देण्याचे नाकारून दिवाळे काढणे हे मार्ग असतात. गैर आर्थिक क्षेत्रातील उद्योग डबघाईला आला तर त्याचा परिणाम मर्यादित घटकांवर होतो, पण आर्थिक क्षेत्रात कार्यरत असणाऱ्या बँका, विमा कंपन्या, रोखे बाजार कंपन्या, निवृत्तिवेतन कंपन्या आदींमध्ये लाखो लोकांनी पैसा गुंतवलेला असतो. अर्थव्यवस्था सुरळीत चालण्यासाठी अशा संस्थासुद्धा सुरळीतपणे चालणे अत्यावश्यक आहे. वित्तीय स्थैर्य बोर्डाच्या ऑगस्ट २०१६ मध्ये प्रसिद्ध झालेल्या पियर अहवालानुसार भारतीय लोकांच्या एकूण गुंतवणुकीच्या ६३% गुंतवणूक बँकांमध्ये असते. त्यातही बँकांमधील एकूण गुंतवणुकीच्या ६३% गुंतवणूक सरकारी मालकीच्या बँकांमध्ये होती, तर १८% गुंतवणूक खासगी बँकांमध्ये होती. याचे कारण बँका या पैसा ठेवण्यासाठी सुरक्षित, विश्वसनीय असून त्यांच्याशी व्यवहार करणे सामान्य माणसाला सोयीचे पडते. पण जर या बँका दिवाळखोरीच्या वाटेने प्रवास करू लागल्या व आपल्या ठेवीचा कालावधी, स्वरूप, परताव्याचा दर आपल्या मर्जीने बदलू लागल्या तर? अशी काहीशी काळजी आपल्याकडील ठेवीदारांच्या मनात अलीकडे घर करायला लागल्याचे दिसून येते. त्याला एक कारण बँकांची वाढत जाणारी थकबाकी हे आहे. आपल्याकडील बँका प्रामुख्याने सरकारी मालकीच्या बँका प्रचंड थकबाकीमुळे (एनपीए) डबघाईला आल्या आहेत. जून २०१७ अखेर थकीत कर्जाची रक्कम रु. ८.२९ लाख कोटी होती. एकूण कर्जाच्या १०.२१% यात वाढ होऊन आजघडीला ती रु. १० लाख कोटींच्या घरात गेली आहे. एकूण अनुत्पादक कर्जात २२% वाटा भारतीय स्टेट बँकेचा आहे. स्टेट बँक, पंजाब नॅशनल, बँक ऑफ इंडिया, आयडीबीआय व बँक ऑफ बडोदा या बँकांची एकत्रित थकबाकी ४७.४% आहे. अनुत्पादक कर्जाच्या यादीतील पहिल्या १२ बँकांपैकी ११ बँका सार्वजनिक क्षेत्रातील असून त्यांचा त्यातील वाटा ८८% आहे. या आकडेवारीवरून सरकारी बँकांचे आरोग्य कुठल्या थराला पोहोचले आहे त्याची कल्पना येते. प्रचंड अनुत्पादक कर्जाच्या बोजामुळे या बँकांची नफा कमविण्याची क्षमता कमी होऊन उद्योगास दीर्घ मुदतीचा अर्थपुरवठा करण्यावर मर्यादा पडल्या आहेत. एकूणच अर्थव्यवस्था सुरळीतपणे चालण्यासाठी तसेच लाखो ठेवीदारांचे आर्थिक हितसंबंध सुरक्षित राखण्यासाठी अशा आजारी बँकांना त्यांच्यावरील आर्थिक अरिष्टातून सोडविणे अत्यंत महत्त्वाचे आहे. किंबहुना, अशा कामासाठी कायमस्वरूपी यंत्रणा अस्तित्वात असणे हे प्रगत अर्थव्यवस्थेचे व्यवच्छेदक लक्षण आहे. डबघाईला आलेल्या आर्थिक क्षेत्रातील संस्थांना विविध उपायांचा अवलंब करून संजीवनी देण्यासाठी, त्यांच्या असण्यात स्वारस्य असणाऱ्या घटकांचे हितसंबंध राखण्यासाठी, अशा संस्थांच्या पडझडीपासून अर्थव्यवस्थेस वाचविण्यासाठी बहुतेक प्रगत देशांत रिझोल्यूशन यंत्रणा कायमस्वरूपी अस्तित्वात आहेत. आपल्याकडे अर्थक्षेत्रातील संस्थांसाठी म्हणून स्वतंत्र अशी यंत्रणा अद्याप अस्तित्वात नाही. युरोपिअन संघातील सर्व देश, स्वित्र्झलड, ऑस्ट्रेलिया, कॅनडा, जपान, कोरिया, मेक्सिको व सिंगापूर या देशांनी सर्वंकष रेझोल्युशन यंत्रणा यापूर्वीच उभारली आहे. आपल्याकडील नुकत्याच कार्यान्वित झालेल्या नादारी व दिवाळखोरी नियमावलीत (Insolvency and Bankruptcy Code) आर्थिक क्षेत्रात काम करणाऱ्या संस्थांचा समावेश नाही. कारण आर्थिक व गैर आर्थिक उद्योगात असलेला मूलभूत फरक! (संस्थेची अर्थव्यवस्थेवर विपरीत परिणाम करण्याची शक्यता व संस्थेशी निगडित स्टेक होल्डर्सची संख्या) ती नियमावली केंद्र सरकारने त्यासाठी वेगळा आदेश काढल्याशिवाय आर्थिक क्षेत्रातील उद्योगांना आपोआप लागू होत नाही. आपल्या देशात बँका, विमा, रोखे विनिमय संस्था तत्सम आर्थिक संस्थांचे नियमन करणाऱ्या आरबीआय, आयआरडीए, सेबी यांसारख्या संस्था आपापल्या कायद्यातील तरतुदीनुसार देखरेख यंत्रणेची भूमिका बजावत आहेत. परंतु उद्योग सुरू करण्यास परवानगी देणारी व त्यांच्या कामकाजावर लक्ष ठेवणारी यंत्रणा एकच असल्याने तिच्याकडून स्वत:च्या चुका, उणिवा मान्य करण्याची अपेक्षा ठेवणे धोकादायक आहे. कारण कुठलीही नियामक संस्था दुर्घटना घडल्यास तिचे खापर दुसऱ्या यंत्रणेवर फोडण्याचा प्रयत्न करून स्वत: नामानिराळी राहण्याचा प्रयत्न करते. दुसरे असे की, नियामकांना संस्थेचे पुनरुज्जीवन, तिचा कारभार गुंडाळण्यासाठी असलेले अधिकार अपर्याप्त आहेत. उदाहरणार्थ, आरबीआयला फक्त शेडय़ुल्ड व्यापारी बँकाच गुंडाळण्याचा, विलीनीकरण करण्याचा अधिकार आहे. सहकारी बँकांचा कारभार गुंडाळण्याचे, दिवाळे काढण्याचा अधिकार राज्य सरकारांच्या सहकार खात्याकडे आहे. आपल्याकडे येऊ घातलेल्या रिझोल्यूशन कॉर्पोरेशनच्या स्थापनेची शिफारस न्यायमूर्ती बी. एन. श्रीकृष्ण यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या आर्थिक क्षेत्र वैधानिक सुधारणा आयोगाने केली होती जो २०११ ते २०१३ या काळात कार्यरत होता. (कॉँग्रेसच्या राजवटीत) अर्थ खात्याने २०१४ मध्ये रिझोल्यूशन कॉर्पोरेशनच्या स्थापनेसाठी एम. दामोदरन यांच्या अध्यक्षतेखाली एक कृती गट स्थापन केला. केंद्रीय मंत्रिमंडळाने १४ जून रोजी झालेल्या बैठकीत संसदेच्या पावसाळी अधिवेशनात,Financial Resolution and Deposit Insurance Bill २०१७ (FRDI) मांडण्यास मान्यता दिली. त्याप्रमाणे ते विधेयक संसदेत मांडले गेले व संसदेने त्याची समीक्षा करून अहवाल देण्यासाठी दोन्ही सभागृहांच्या संयुक्त संसदीय समितीकडे सुपूर्द केले. या समितीने विधेयकावर जनतेकडूनही सूचना मागविल्या होत्या. संयुक्त संसदीय समितीचा अहवाल आल्यावर त्यावर दोन्ही सभागृहांत साधकबाधक चर्चा होऊन त्या विधेयकाचे कायद्यात रूपांतर होईल. या सगळ्या प्रक्रियेस बराच वेळ लागेल असे वाटते. गेले काही दिवस समाजमाध्यमे, वृत्तपत्रे यातून प्रस्तावित कायद्याच्या बाजूने तसेच विरुद्ध-प्रामुख्याने विरोधात- प्रतिक्रिया व्यक्त होत आहेत. प्रत्यक्ष वस्तुस्थिती समजण्यासाठी आधी ‘ रिझोल्यूशन ’ या शब्दाचा नेमका अर्थ समजून घेतला पाहिजे. आर्थिक क्षेत्रात रेग्युलेशन (नियमन) या शब्दाला पर्यायी शब्द म्हणून रेझोल्युशन हा शब्द वापरला जातो. त्यानुसार, सध्या कार्यरत असलेल्या विविध नियामक यंत्रणांनी व प्रस्तावित महामंडळाने संयुक्तरीत्या वेळोवेळी प्रयत्न व कृती करून आर्थिक संस्था सदासर्वदा सुदृढ राहतील व यदाकदाचित त्या बंद पडल्याच तर त्यांचे अवसायन (Liquidation) निश्चित कालावधीत पूर्ण करून सर्व संबंधित घटकांच्या हितसंबंधांचे संरक्षण करतील, हा प्रस्तावित कायद्याचा मुख्य उद्देश आहे. आपले उद्दिष्ट प्रस्तावित महामंडळ कुठल्या प्रकारे गाठू शकेल हे थोडक्यात बघू या. आर्थिक क्षेत्रातील उद्योगांचे- फक्त बँकांचे नव्हे- त्यांना ग्रासलेल्या समस्यांच्या तीव्रतेनुसार पाच प्रकारांत वर्गीकरण करण्यात आले आहे. त्यातील पहिल्या तीन प्रकारच्या धोकापातळी गाठलेल्या संस्थांच्या पुनरुज्जीवनासाठी करावयाच्या उपाययोजनेत प्रस्तावित रिझोल्यूशन महामंडळाची काही भूमिका नाही. चौथी धोकापातळी गाठल्यावर नियामक संस्था व महामंडळ या दोघांनी मिळून कृती करावयाची आहे, तर धोक्याची अंतिम पातळी गाठलेल्या संस्थांचा जीर्णोद्धार/गुंडाळण्याच्या प्रक्रियेत ज्यात सध्या चर्चिल्या जाणाऱ्या बेल इन तरतुदीचा उल्लेख आहे- फक्त महामंडळाचा- संबंध राहणार आहे. धोक्याच्या पाच पातळ्या अशा आहेत : कमी, मध्यम, बऱ्यापैकी, (moderate), दोलायमान(imminent) व अत्यवस्थ (Critical). आपल्याला सोपविण्यात आलेली कामे पार पाडण्यासाठी प्रस्तावित महामंडळास दिलेल्या प्रमुख अधिकारात समस्याग्रस्त संस्थेची संपत्ती, कर्जे तशाच स्वरूपाचा व्यवसाय करणाऱ्या सशक्त संस्थेत वळती (ट्रान्स्फर) करणे, एकत्रीकरण, विलीनीकरण यासारख्या पारंपरिक पुनर्वसन उपायांबरोबरच काही नवीन उपाययोजना, ज्या आपल्याकडे यापूर्वी कधीही वापल्या गेल्या नाहीत, अवलंबण्याचे अधिकार दिले गेले आहेत. त्यातील काही असे आहेत. * देशाच्या एकूण अर्थव्यवस्थेत महत्त्वाचे स्थान व भूमिका असणाऱ्या संस्था ज्या आर्थिक अरिष्टात सापडल्या तर संपूर्ण अर्थव्यवहार मोडकळीस येतील-अशा संस्था ‘अर्थव्यवस्थेसाठी अत्यंत महत्त्वपूर्ण आर्थिक संस्था’ (Systemically important financial institution) म्हणून जाहीर करणे ज्या अंतर्गत काही विशेष अधिकार महामंडळाला मिळतील. * सध्या बँकातील ठेवींना विमा कवच पुरविण्याचे काम ठेवी विमा व पत हमी महामंडळ करत आहे. प्रस्तावित कायद्यात हे महामंडळ बरखास्त करून त्याची कामे रेझोल्युशन महामंडळाकडे सोपविण्यात येणार आहे. * अत्यवस्थ धोक्याची पातळी गाठलेल्या संस्थांच्या ग्राहकांना अखंडित सेवा चालू ठेण्यासाठी तात्पुरत्या सेवा पुरवठादाराची व्यवस्था करणे. (bridge service provider) * रिझोल्यूशन महामंडळ पुनरुज्जीवन होऊ न शकणाऱ्या अत्यवस्थ संस्थांचे अवसायन जास्तीत जास्त दोन वर्षांत पूर्ण करील. * अत्यवस्थ संस्थेचा पूर्ण किंवा अंशत: ताबा घेणे, सध्या सर्वत्र चर्चेचा विषय झालेली काहीशी वादग्रस्त तरतूद कलम ५२ मध्ये आहे, ज्यामुळे सध्या बँक ठेवीदारांत चिंतेचे वातावरण पसरलेले दिसते. कारण या कलमातील तरतुदी खरोखरच यदाकदाचित अमलात आणल्या गेल्या तर आपल्या बँकेतील ठेवी बुडण्याची भीती लोकांना वाटत आहे. या कलमातील ‘बेल इन’ ही भारतात आजपर्यंत कधीही न अजमावली गेलेली संकल्पना रिझोल्यूशन महामंडळ राबविणार आहे. ‘बेल आउट’ संकल्पनेत बाहेरून- जसे की नव्याने शेअर विकून, नवीन कर्ज घेऊन, संपत्ती विकून पैसा उभा करणे याचा समावेश असतो. अशा उपाययोजनेत स्टेक होल्डर्सचे हितसंबंध सुरक्षित राहतात, पण ‘बेल इन’ याच्या उलट आहे. यात खालीलपैकी एक वा अनेक गोष्टी होऊ शकतात. अ) अत्यवस्थ सेवा पुरवठादार देणी देण्यास नकार देऊ शकतो. ठेवीदार हे बँकेचे विनातारण धनको असतात. त्यांनी बँकेकडे ठेवी ठेवताना कुठलेही तारण घेतलेले नसते. त्यामुळे बेल इन उपाययोजनेत बँक त्यांना देय असलेल्या ठेवी परत करण्यास नकार देऊ शकते. तारण धनकोंना देऊन काही रक्कम उरलीच तर त्यातून विनातारण धनकोंचे दावे मिटवले जातात. ब) बँका एका ठेवीचे दुसऱ्या ठेवीत तसेच अशा ठेवींच्या मूळ अटी व शर्तीत बदल करू शकतील. बचत खात्यावरची रक्कम मुदत ठेवीत रूपांतरित केली जाऊ शकेल. मुदतबंद ठेवीचा कालावधी वाढविला जाऊ शकतो. आधी कबूल केलेल्या परताव्याच्या दरात बदल होऊ शकतो. त्याऐवजी दुसरी दीर्घ मुदतीच्या ठेवी दिल्या जाऊ शकतात, तसेच ठेवीदारांना ठेवी आपल्या गरजेच्या वेळी न मिळता बँकेच्या सोयीप्रमाणे मिळतील. क) सध्या अस्तित्वात असलेले विमा व पत हमी महामंडळ त्यांच्याकडे विमा उतरवलेल्या बँकांच्या खातेदारांना बँक बुडाली तर तिच्या ठेवीदारांना कमाल एक लाख रुपये नुकसानभरपाई देत आहे. परंतु याआधी उल्लेख केल्याप्रमाणे प्रस्तावित एफआरडीआय कायद्यात हे महामंडळ बरखास्त करण्याची तरतूद आहे. रिझोल्यूशन कॉर्पोरेशन ठेवीदारांच्या ठेवींना ठरावीक रकमेपर्यंत विमा कवच पुरविणार आहे. परंतु ते सध्याच्या प्रमाणे सरसकट एक लाख वा त्याहून अधिक किंवा कमी असेल याविषयी मौन पाळले आहे. प्रस्तुत कायद्याच्या कलम २९ मध्ये असे म्हटले आहे की, ‘योग्य त्या नियामकाबरोबर सल्लामसलत करून प्रत्येक ठेवीदाराला नुकसानभरपाईपोटी द्यावी लागणारी रक्कम निश्चित करण्यात येयील. याचा अर्थ असा होतो की, नुकसानभरपाईची मिळणारी रक्कम सध्या मिळणाऱ्या रकमेनुसार सर्वाना सारखी नसून ठेवीदारनिहाय तसेच बँकनिहाय वेगवेगळी असू शकते. एकाच बँकेच्या खातेदारांना वेगवेगळी नुकसानभरपाईपण मिळू शकते. तसेच अन्य बँकांच्या ठेवीदारांना वेगळी रक्कमपण मिळू शकते. या एका तरतुदीवर सगळ्यांनी लक्ष केंद्रित करून त्यावर चर्चा घडताना दिसते. परंतु कुठलाही अंतिम निष्कर्ष काढण्यापूर्वी सगळ्यांनी ध्यानात ठेवले पाहिजे की या विधेयकात आता ज्या तरतुदी मांडल्या आहेत त्या जशाच्या तशा अंतिम कायद्यात समाविष्ट होतील असे नाही. त्यावर संसदेच्या दोन्ही सभागृहांत सखोल चर्चा होऊन, अनेक दुरुस्त्या समाविष्ट झाल्यावरच त्याचे कायद्यात रूपांतर होणार आहे. दुसरी एक गोष्ट अशी की आजसुद्धा बँकांमध्ये ठेवलेल्या ठेवी फक्त एक लाख रुपयापर्यंतच सुरक्षित आहे. त्याहून अधिक रकमेच्या ठेवी आजही बुडतातच की! उलट बेल इन योजनेखाली ठेवींच्या स्वरूपात वा मुदतीत फरक केला तर थोडीशी गैरसोय होईल पण सगळे मुद्दल तर बुडणार नाही, जे आज बुडत आहे. तसेच डबघाईला आलेल्या बँकांचे अवसायन वर्षांनुवर्षे चालू राहते. त्यामुळे त्याचा फटका ठेवीदारांना बसतो. रिझव्र्ह बँक गैरव्यवस्थापन असलेल्या बँकांवर महिनोन्महिने प्रतिबंध घालत बसते. सहकार खाते अशा बँकांचे अवसायन काढण्यात कितीतरी वर्षे लावते. एवढे करूनही ठेवीदारांचे पैसे परत मिळतात काय? तसेच या प्रस्तावित विधेयकावर होणारी चर्चा ही बँक खातेदार केंद्रस्थानी ठेवून त्याच्या फायद्या-तोटय़ाचा विचार करून होत असलेली दिसते. होऊ घातलेल्या कायद्यात बँक ठेवीदारांशिवाय विमाधारक, म्हातारपणी निवृत्तिवेतन मिळण्यासाठी अशा योजनात पैसे गुंतवणारे, रोखे बाजार नियमन कंपन्यांचे भागधारक अशा विविध घटकांच्या हितरक्षणाचा विचार करण्यात आला आहे. आजकाल सरकारी मालकीच्या विमा कंपन्यांबरोबर खासगी क्षेत्रातील कंपन्यासुद्धा आक्रमकपणे स्पर्धा करत आहेत. अशा क्षेत्रातील कंपन्या बँकांसारख्या डबघाईला आल्या तर कोटय़वधी लोकांना त्याचा फटका बसेल. सद्य:स्थितीत अशा गुंतवणूकदारांना कुठलेही किमान संरक्षण नाही. प्रस्तावित कायद्यामुळे त्यांनाही लाभ होणार आहे. अशा सकारात्मक भूमिकेतून विचार केल्यास येऊ घातलेले नवे महामंडळ फक्त बँक ठेवीदारांच्याच नव्हे तर अन्य गुंतवणूकदारांच्याही फायद्याचे ठरेल. त्यातूनही ठेवीदार संभाव्य धोका कमी करण्यासाठी एकाच बँकेच्या ऐवजी वेगवेगळ्या बँकांतून, पोस्ट ऑफिसातून पैसे ठेवून धोका कमी करू शकतात. सर्व बँका काही एकाच वेळी डबघाईला येणार नाहीत. प्रस्तावित कायदा हा फक्त बँकांकरिता नसून विमा कंपन्या, रोखे बाजार विनिमय कंपन्या, निवृत्तिवेतन योजना चालक आदी आर्थिक व्यवसाय करणाऱ्या कंपन्यांनाही लागू आहे. त्यांच्या ग्राहकांचे-विमाधारक, गुंतवणूकदार आदींच्या हितरक्षणाच्या तरतुदी या कायद्यात आहेत. त्यामुळे हा कायदा भारताच्या अर्थव्यवस्थेतील मैलाचा दगड ठरणार आहे. लेखक राज्याच्या ‘कॅग’मधील निवृत्त अधिकारी आहेत.
