|| राजेन्द्र शेजूळ तमीळनाडूने ‘केंद्र शासन’ संबोधण्यास नकार दिल्यामुळे केंद्र सरकार आणि राज्य सरकारे यांच्यातील संघर्षाला नवे आणि वेगळे आयाम मिळाले आहेत. या पार्श्वभूमीवर केंद्र- राज्य संदर्भात घटनाकारांना नेमके काय अपेक्षित होते, याची चर्चा. राज्यघटनेत कोठेही केंद्र शासन असा उल्लेख नाही, म्हणून ‘केंद्र शासन’ ऐवजी ‘संघ शासन’ असे संबोधण्यात यावे, अशी भूमिका तमिळनाडूसारख्या राज्यांनी अलीकडे घेतल्याने वाद होऊ लागला. खरे तर केंद्र शासन ज्या पद्धतीने आपल्या अधिकारांचा वापर करीत आहे, त्यास या राज्यांचा विरोध आहे. भारतात संघराज्य पद्धती असल्याने केंद्र शासनाची एकाधिकारशाही राज्यघटनेला अपेक्षित नाही, अशी त्यांची भूमिका आहे. या पार्श्वभूमीवर घटनाकारांना ‘केंद्र सरकार’ आणि ‘राज्य सरकारे’ यांच्या सहकार्यातून कोणत्या प्रकारचे संघराज्य अपेक्षित होते याचा आढावा घेण्याचा प्रयत्न. घटना समितीत नोव्हेंबर १९४८ व सप्टेंबर १९४९ मध्ये राज्यघटनेच्या अनुच्छेद एकमध्ये प्रस्तावित संघराज्य पद्धतीवर दीर्घ चर्चा झाली होती. ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटना समितीसमोर मसुदा राज्यघटना सादर करताना डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर म्हणाले होते, ‘‘संघराज्य पद्धतीत दोन सत्ताकेंद्रे असतात. एक म्हणजे केंद्रीय शासन व दुसरे घटक शासन इ. भारतानेसुद्धा संघराज्य पद्धतीचा स्वीकार केलेला असून केंद्रस्थानी एक संघ शासन तर त्याच्या परिघात घटक राज्ये असतील. घटक राज्ये राज्यघटनेद्वारा बहाल अधिकारक्षेत्रात सार्वभौम अधिकारांचा उपयोग करू शकतील. अमेरिकेतही अशीच व्यवस्था आहे. अमेरिका व भारतात याबाबतीत साम्य आहे. म्हणजे अमेरिकेत संघ शासन हे केवळ राज्यांचा संघ नाही. तसेच घटक राज्ये ही संघ शासनाचे प्रशासकीय घटक किंवा एजंट नाहीत. भारतातसुद्धा हीच स्थिती असून भारत हा राज्यांचा संघ नाही आणि घटक राज्ये ही संघ शासनाची प्रशासकीय घटक किंवा एजंट नाहीत.’’ डॉ. आंबेडकर पुढे म्हणाले, ‘‘भारत व अमेरिका यांच्यातील साम्य इथेच संपते. कारण या दोन्हींमध्ये साम्यस्थळांपेक्षा भेद अधिक आहेत. उदा. अमेरिकेत दुहेरी नागरिकत्व पद्धती असून संघ शासन व घटक राज्ये यांच्यातील संबंध सैल स्वरूपाचे आहेत. ब्राईसने म्हटल्याप्रमाणे अमेरिकेत संघ शासन व घटक राज्ये यांची तुलना एकाच भूमीवरील मोठी इमारत व इतर लहान इमारतींचा समूह यांच्याशी करता येईल. ज्या परस्परांहून मूलत: भिन्न आहेत. अमेरिकेत केंद्रीय शासन (संघ शासन) व घटक राज्ये परस्परांहून भिन्न आहेत. उदा. राज्यांचे स्वत:चे संविधान असून ते त्यात बदल करू शकतात. तेथे संघराज्याचे स्वरूप हे घटक राज्यांच्या संविधानातील तरतुदींच्या बळावर असून राज्यसत्ता, विधिमंडळ, कार्यकारी मंडळ व न्यायमंडळ ही राज्य संविधानाची निर्मिती आहे. भारतात मात्र असे नाही. अमेरिकेसहित इतर सर्व संघराज्य पद्धती या ठरीव साच्यात बद्ध असून कोणत्याही परिस्थितीत त्या आकार आणि प्रकार बदलू शकत नाहीत. त्या कधीही एकात्म स्वरूप धारण करू शकत नाहीत. याउलट भारतीय संघराज्य हे परिस्थितीनुसार स्वत:मध्ये बदल करू शकते. उदा. सामान्य परिस्थितीत भारतात संघराज्य पद्धतीचा प्रयोग असेल तर युद्धजन्य परिस्थितीत केंद्रीभूत (एकात्म शासन) पद्धती अस्तित्वात असेल. अशा वेळी सर्व अधिकार राष्ट्रपतींकडे हस्तांतरित होतील. जगात असे कुठेही नाही.’’ मग ‘युनियन’ हा उल्लेख का? घटना समितीत सादर करण्यात आलेल्या मसुदा राज्यघटनेत अनुच्छेद एकमध्ये ‘इंडिया दॅट इज भारत शाल बी अ युनियन ऑफ स्टेट्स’ असा उल्लेख करण्यात आला होता. त्यात बदल करावा अशी मागणी अनेक सदस्यांनी केली होती. उदा. के.टी. शहा यांनी ‘इंडिया दॅट इज भारत शाल बी अ सेक्युलर, फेडरल, सोशालिस्ट युनियन ऑफ स्टेट्स’ अशा आशयाची दुरुस्ती सादर केली होती. ‘फेडरल युनियन’ या संबोधनामुळे भारत हा ‘एकात्म शासन’ स्वरूपाचा देश नसून, घटक राज्ये ही संघराज्याचे समान भागीदार व सदस्य आहेत, असा बोध होईल. ‘युनियन’ या शब्दप्रयोगामुळे भारत हा ‘एकात्म शासन’ स्वरूपाचा देश आहे, असा अर्थ काढला जाईल. तसे होऊ नये म्हणून ‘फेडरल युनियन’ असा शब्दप्रयोग करावा, असे स्पष्टीकरण त्यांनी दिले होते. महेबूब अली बेग यांनी ‘‘सत्ताकांक्षी राजकीय पक्ष ‘युनियन’ या शब्दाचा गैरफायदा घेऊन भारतास ‘एकात्म शासन’ पद्धतीत परिवर्तित करण्याचा व भारतात फॅसिस्ट किंवा एकाधिकारशाही स्वरूपाचे शासन निर्माण करण्याचा धोका आहे.’’ असे म्हटले होते. नाझिरुद्दीन अहमद यांनी, ‘युनायटेड स्टेट्स ऑफ इंडिया’ किंवा ‘युनियन ऑफ इंडिया’ असा बदल करण्याची मागणी केली होती. तर ब्रजेश्वर प्रसाद यांची ‘इंडिया दॅट इज भारत इज वन इंटेग्रल युनिट’ अशा शब्दयोजनेची मागणी होती. मौलाना हसरत मोहानी यांनी ‘युनियन ऑफ रिपब्लिक’ ही शब्दरचना ठेवण्याची मागणी केली होती. डॉ. आंबेडकरांचे स्पष्टीकरण डॉ. आंबेडकरांनी यापैकी कोणतीही दुरुस्ती किंवा मागणी स्वीकारण्यास नकार दिला होता. आणि घटना समितीनेसुद्धा त्या स्वीकारल्या नाहीत. ते म्हणाले होते की, ‘‘देशाच्या नावातून घटक राज्यांचे परस्परसंबंध कसे आहेत, हे दाखविण्याचा आपला हेतू नाही. ‘युनियन’ ही शब्दयोजना स्वीकारण्यामागे निश्चित अशी योजना असून, याद्वारे मसुदा समिती हे स्पष्ट करू इच्छिते की, भारत संघराज्य होणार असला तरी-(१) राज्यांच्या आपापसातील कराराची परिणती म्हणून हे संघराज्य अस्तित्वात आलेले नाही. आणि (२) भारतातील संघराज्य हा कराराचा परिणाम नसल्याने कोणत्याही घटक राज्यास त्यातून बाहेर पडण्याचा अधिकार नाही. संघराज्य हे ‘युनियन’ आहे, कारण ते अविध्वंसनीय आहे. प्रशासनाच्या सोयीसाठी देशाची आणि लोकांची विविध घटक राज्यांमध्ये विभागणी करण्यात येत असली तरी देश पूर्णत: एकसंध आहे. एकाच स्रोतातून निर्माण झालेल्या एका सार्वभौम राज्याच्या आधिपत्याखाली राहणारे हे लोक एकच आहेत. मसुदा समितीने हा विचार केला की, तर्क किंवा वादावर ही बाब सोपविण्यापेक्षा सुरुवातीलाच त्याची स्पष्ट नोंद करावी.’’ याचा मथितार्थ लक्षात घेतल्यास दिसते की, घटनाकारांनी घटक राज्यांचे स्थान व दर्जा हा केंद्र शासनापेक्षा दुय्यम करण्यासाठी ‘युनियन’ या शब्दाची योजना केलेली नाही. तर संघराज्यातून कोणत्याही घटक राज्यास फुटून बाहेर पडण्याचा अधिकार नाही हे स्पष्ट करण्यासाठी ‘युनियन’ हा शब्द योजला आहे. लिविंगस्टोन या अमेरिकन अभ्यासकाच्या मते, ‘‘संघराज्य पद्धती ही संकल्पना संस्थात्मक असण्यापेक्षा कार्यात्मक अधिक असते.’’ कारण प्रत्येक देशातील सामाजिक- सांस्कृतिक वातावरण एकसारखे असत नाही. म्हणजे संघराज्य पद्धतीचा प्रत्यक्ष व्यवहारातील अनुभव राज्यघटना अमलात आणणाऱ्यांच्या कार्यभूमिकेवर अवलंबून असतो. भारत नि:संशय संघराज्य पद्धतीचा देश आहे. २००१च्या गंगाराम मूलचंदानी विरुद्ध राजस्थान सरकार खटल्यात निर्णय देताना, ‘‘भारतीय राज्यघटना ही संघात्मक पद्धतीची असून राज्यघटनेची सर्वोच्चता, अधिकार विषयांची विभागणी व स्वतंत्र न्यायव्यवस्था ही वैशिष्ट्ये ती धारण करते’’ असे सर्वोच्च न्यायालयाने म्हटले होते. तसेच २००७ च्या राजाराम पाल विरुद्ध लोकसभा अध्यक्ष या खटल्यातील निर्णयात, ‘‘भारताने सैल संघराज्याचा स्वीकार केलेला असून ते विध्वंसनीय घटकांचे मिळून बनलेले अविध्वंसनीय संघराज्य आहे.’’ अशी टिप्पणी सर्वोच्च न्यायालयाने केली होती. राज्यघटनेद्वारा घटक राज्यांना निश्चित स्वरूपाची स्वायत्तता बहाल करण्यात आलेली असून केवळ आवश्यक परिस्थितीतच आणि राज्यघटनेद्वारा स्थापित पद्धतीनेच केंद्र शासन (संघ शासन) घटक राज्यांच्या अधिकारात हस्तक्षेप करू शकते. फाळणीनंतर देशात निर्माण झालेल्या अराजकाचा कटू अनुभव असल्याने ‘सामाजिक अराजकता’ निर्माण करणाऱ्या समस्यांचे निराकरण करता यावे, यासाठी जाणीवपूर्वक प्रबळ अशा केंद्र शासनाची निर्मिती घटनाकारांनी केलेली आहे. म्हणूनच केंद्र व घटक राज्यांमध्ये अधिकारांची विभागणी करताना केंद्र शासनास झुकते माप देण्यात आले. संघराज्याची जबाबदारी भारतीय राज्यघटनेच्या जडणघडणीचे गाढे अभ्यासक ग्रॅनव्हील ऑस्टिन यांच्या मते, ‘‘भारतातील राजकीय व्यवस्थेची संरचना ही पारंपरिक राजकीय संरचनेपेक्षा वेगळी असून, त्याची नेमकी व्याख्या करणे अवघड आहे. त्यास ‘अर्धसंघराज्य पद्धती’ किंवा ‘वैधानिक विकेंद्रीकरण’ असे म्हणणे योग्य ठरणार नाही. घटना समितीने त्यास विशिष्ट विचारसरणी किंवा सिद्धांताशी जोडण्याचा प्रयत्न केलेला नाही. संघराज्य पद्धतीची निश्चित अशी व्याख्या किंवा अर्थ प्रस्थापित नसून भारतीय घटनाकारांनी जगातील विविध संघराज्य पद्धतीचा अभ्यास करून भारतासाठी योग्य पद्धती निर्माण केली आहे. त्यामुळे भारतीय संघराज्य हे आगळेवेगळे आहे. ज्यात देशाच्या गरजेनुसार संघ शासन व घटक शासन यांच्यात संबंध प्रस्थापित करून ‘सहकारी संघराज्यवादाचा’ पुरस्कार करण्यात आलेला आहे. ज्यात संघ शासन व घटक शासन परस्परांवर अवलंबून आहेत. त्यात मजबूत केंद्रीय शासनाची निर्मिती केली जात असली तरी घटक राज्ये केंद्रीय शासनाची धोरणे राबविणारी प्रशासकीय एजन्सी म्हणून काम करीत नाहीत. तर प्रशासकीय बाबीसंदर्भात या दोन्हींमध्ये परस्परसहकार्य केले जाते. घटक राज्ये आर्थिक बाबतीत केंद्र शासनावर अवलंबून असली तरी देशात विकासाला चालना देण्याची जबाबदारी केंद्रीय शासनाची असते. भारताला राष्ट्रीय ऐक्य, देशात सामाजिक क्रांती घडवून आणणे, लोकांच्या राहणीमानाचा दर्जा उंचावणे, शेती व उद्योगांचा विकास या सर्व कारणांसाठी प्रबळ अशा केंद्रीय शासन व मजबूत प्रशासनाची आवश्यकता होती. त्यासाठी केंद्र शासनास अधिक महत्त्व देण्यात आले.’’ म्हणजे घटनाकारांनी प्रबळ केंद्रीय शासन असलेले संघराज्य निर्माण केले आहे. एकात्म शासन नाही. म्हणून केंद्र शासन व घटक राज्यांमध्ये परस्परसहकार्य असण्यावर भर दिला जाणे आवश्यक आहे. तरच राजकीय व सामाजिक सुसंवाद निर्माण होऊ शकेल. केंद्र शासनाने घटक राज्यांच्या घटनात्मक स्वायत्ततेचा आदर करून आपल्या अधिकारांचा वापर करावा. अधिकारांचा वापर घटक राज्यांना अडचणीत आणण्यासाठी करू नये. त्यातून केंद्र शासनाविरुद्ध अविश्वास निर्माण होऊ शकतो. केंद्र शासनास या बाबीचा विसर पडल्यामुळेच घटक राज्यांमध्ये केंद्र शासनाविषयी आकस निर्माण झाला आहे. लेखक नांदेड येथील विवेकानंद महाविद्यालयाचे उपप्राचार्य व राज्यशास्त्र विभागप्रमुख आहेत. ईमेल : rbshejul71@gmail.com
