पद्माकर कांबळे ‘नागरिकत्व’ (सिटिझनशिप) आणि ‘राष्ट्रीयत्व’ (नॅशनॅलिटी) या दोन संकल्पनांचा अर्थ एकच आहे असे समजून त्यांचा सर्रास वापर केला जात असला, तरी त्यांचे अर्थ भिन्न आहेत. भारत देश ज्या भारतीय संविधानाच्या पायावर उभा आहे, त्यात या संकल्पनांबद्दल नेमके काय म्हटले आहे, घटना परिषदेतील चर्चावेळी याबाबत काय चर्चा झाली, याचा संसदेत नुकत्याच संमत झालेल्या नागरिकत्व दुरुस्ती विधेयकाच्या अनुषंगाने आढावा घेणारे टिपण.. नागरिकत्व दुरुस्ती विधेयकाच्या निमित्ताने पुन्हा एकदा नागरिकत्व कायदा चर्चेत आला. यापूर्वी स्वतंत्र भारताची राज्यघटना आकारास येत असताना आणि १९५५ च्या नागरिकत्वासंबंधीच्या कायद्याच्या वेळी नागरिकत्व कायदा चर्चेत आला होता. तसेच १९८५ साली आसाम राज्याबद्दल खास तरतुदी करताना आणि दोन दशकांपूर्वी काँग्रेस पक्षाच्या विद्यमान (हंगामी) अध्यक्ष सोनिया गांधी राजकारणात सक्रिय झाल्यानंतर त्यांच्या विदेशीपणाचा मुद्दा भारतीय राजकारणात कळीचा बनला असताना नागरिकत्व कायदा चर्चेत राहिला होता. भारतीय संविधानाच्या दुसऱ्या भागातील क्रमांक ५ ते ११ या सात कलमांमध्ये नागरिकत्वासंबंधी तरतुदी आहेत. ११ व्या कलमान्वये नागरिकत्वासंबंधीचा कायदा संसदेने करावा अशी तरतूद केली आहे. संसदेने १९५५ साली पारित केलेला नागरिकत्वासंबंधीचा कायदा ३० डिसेंबर १९५५ रोजी अमलात आला. त्या कायद्याच्या १८ व्या विभागान्वये नागरिकत्वासंबंधीचे नियम करण्याचा अधिकार केंद्र सरकारला देण्यात आला. केंद्र सरकारने केलेली नियमावली ७ जुलै १९५६ पासून अमलात आली. नागरिकत्वाबद्दलच्या १९५५ च्या कायद्यात १९८५, १९८६, १९९२ या वर्षी बदल करण्यात आले. १९५६ च्या नियमावलीतही १९८१, १९८६, १९८७, १९९२ आणि १९९८ या वर्षी बदल करण्यात आले. १९५५ च्या नागरिकत्वाच्या कायद्यात १९ विभाग होते. त्यातील १९ वा विभाग १९६० साली रद्द करण्यात आला. त्यामुळे सध्या त्या कायद्यात १८ विभाग असून तीन अनुसूची आहेत. ‘नागरिकत्व’ (सिटिझनशिप) आणि ‘राष्ट्रीयत्व’ (नॅशनॅलिटी) या दोन संकल्पनांचा अर्थ एकच आहे असे समजून आपल्या देशात त्यांचा सर्रास वापर केला जातो, तरी त्यांचे अर्थ भिन्न आहेत. आपल्या संविधानात ‘राष्ट्रीयत्व’ या संकल्पनेचा उल्लेख न करता ठिकठिकाणी नागरिक, नागरकित्वाचे मूलभूत अधिकार, नागरिकांची मूलभूत कर्तव्ये वगैरे शब्दांचा वापर केलेला आहे. घटनेच्या शिल्पकाराच्या हातून हे अनवधानाने घडले असे म्हणणे चुकीचे ठरेल. ‘राष्ट्रीयत्वा’ची संकल्पना मूलत: जन्म आणि वंश यांवर आधारलेली असल्यामुळे ती जी एकदा माणसाला चिकटते, ती बदलता येत नाही. जन्म आणि वंश यांमुळे प्राप्त झालेले नागरिकत्व मनात आले तर माणसाला बदलता येते. त्यासाठी प्रथम अर्ज करावा लागतो. त्यानंतर सर्व सोपस्कार पार पाडल्यावर परदेशात अन्य वंशात जन्मलेल्या कोणालाही नागरिकत्व देण्याची तरतूद कायद्यात केलेली असते. या प्रक्रियेला ‘नागरिकीकरण’ म्हणतात. अगोदर उल्लेख केल्याप्रमाणे नागरिकत्वाची तरतूद करणारी सात कलमे राज्यघटनेत समाविष्ट आहेत. त्यापैकी ११ क्रमांकाच्या कलमान्वये १९५५ साली संसदेने नागरिकत्वासंबंधीचा कायदा केला आणि १९५६ साली नागरिकत्वासंबंधीचे नियम तयार केले. कायद्यात तसेच नियमांत वेळोवेळी बदल करण्यात आले आहेत. त्याचीही माहिती बहुतेक भारतीय नागरिकांना नसते. परदेशी जाण्यासाठी एखाद्याला पारपत्र (पासपोर्ट) दिले जाते. त्याच्या पहिल्याच पानावर ‘नॅशनल स्टेटस’ (राष्ट्रीयता) या सदरासमोर शिक्का मारून पारपत्रधारकाची ओळख पटवून दिली जाते, ती ‘भारत का नागरिक’ (सिटिझन ऑफ इंडिया) या शब्दांत. आपल्या देशात महत्त्वाचे मानले जाते ते भारताचा नागरिक असणे. २१ फेब्रुवारी १९४८ रोजी घटना परिषदेचे अध्यक्ष डॉ. राजेंद्र प्रसाद यांना मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांनी संविधानाचा ३१५ कलमी सुधारित मसुदा सादर केला. त्यात नागरिकत्वासंबंधीची फक्त दोन कलमे (क्र. पाच आणि सहा) होती. या कलमांचा मसुदा घटना परिषदेचे सल्लागार बी. एन. राव यांनी तयार केला होता. डॉ. आंबेडकरांनी राजेंद्र प्रसादांना ३१५ कलमी मसुद्यासोबत पाठवलेल्या पत्रात लिहिले होते : ‘नागरिकत्वाच्या प्रश्नाचा मसुदा समितीने काळजीपूर्वक बराच विचार केला. भारतीय नागरिक होण्यासाठी जन्म किंवा वंश अगर अधिवास यापैकी कोणत्याही कारणामुळे व्यक्तीचा भारताच्या भूमीशी संबंध असणे संविधान अमलात येईल त्या दिवशीही आवश्यक आहे, असे समितीला वाटते. भारताच्या भूमीशी असे नाते नसलेल्या व्यक्तींनी भारताशी एकनिष्ठ राहण्याची शपथ घेतली एवढय़ा एकाच कारणास्तव त्यांना नागरिकत्व देणे शहाणपणाचे ठरेल की नाही, याबद्दल समितीला शंका आहे. जर अन्य राज्यांनी अशा तरतुदीचा कित्ता गिरवला तर भारताच्या संघात (युनियन) येथे जन्मलेल्या आणि अधिवास असलेल्या, पण परदेशावर निष्ठा असलेल्या माणसांची मोठी संख्या असल्याचे आढळून येईल.. अलीकडच्या महिन्यात फार मोठय़ा संख्येने विस्थापितांना देशांतर करून भारतात यावे लागले आहे. त्यांच्या गरजा लक्षात घेऊन त्यांना अधिवासाबाबतचे प्रमाणपत्र सहज मिळवता यावे आणि भारतीय नागरिकत्व संपादन करता यावे या उद्देशाने विशेष सोपी पद्धत घालून देण्यात आली आहे. भारतीय नागरिक होऊ इच्छिणाऱ्या विस्थापितांचा जन्म भारतात अगर पाकिस्तानात झाला आहे, असे गृहीत धरून पुढील नियम करण्यात आले आहेत- (अ) येथील जिल्हा दंडाधिकाऱ्यासमोर अशा विस्थापित व्यक्तीने आपल्याला अधिवास मिळवण्याची इच्छा असल्याचे जाहीर करावे. (ब) असे जाहीर करण्यापूर्वी किमान एक महिना तरी अशा व्यक्तीचे वास्तव्य भारतात असले पाहिजे.’ (खंड १३, ‘डॉ. आंबेडकर : प्रिन्सिपल आर्किटेक ऑफ द कॉन्स्टिटय़ूशन ऑफ इंडिया, १९९४’, पृ. ९७ - ९८, डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर : लेखन आणि भाषणे, डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर चरित्र साधने प्रकाशन समिती, महाराष्ट्र शासन, मुंबई) डॉ. आंबेडकरांनी सादर केलेल्या संविधानाच्या ३१५ कलमी सुधारित मसुद्यातील नागरिकत्वासंबंधीचा पाच आणि सहा क्रमांकांच्या कलमांबद्दल केवळ घटना परिषदेतच नव्हे, तर भारतात आणि भारताबाहेरही बराच वाद झाला. मसुद्यातील पाच आणि सहा क्रमांकाच्या कलमाऐवजी आज संविधानात पाच ते अकरा हे क्रमांक असलेली नागरिकत्वासंबंधीची सात कलमे आढळतात, हे तेव्हाच्या वादाचे फलित म्हटले पाहिजे. डॉ. आंबेडकरांनी मसुद्यात समाविष्ट केलेल्या पाच आणि सहा क्रमांकाच्या कलमांचा आशयही बराच बदलावा लागला. या बदलांची पार्श्वभूमी लक्षात घ्यावयास हवी. भारतीय गणराज्याच्या जडणघडणीविषयी संशोधन करणारे पंचानंद मिश्र यांना घटना परिषदेचे अध्यक्ष डॉ. राजेंद्र प्रसाद यांच्या सचिवालयातील अस्सल, पण अप्रकाशित कागदपत्रांचा अभ्यास करण्याची संधी मिळाली. (मिश्र पंचानंद, १९६६, ‘द मेकिंग ऑफ द इंडियन रिपब्लिक’, पृ. ३५-४२) प्रा. मिश्र यांच्या प्रकाशित पुस्तकाच्या आधारे सुधारित मसुद्यातील पाच आणि सहा क्रमांकाच्या कलमांमध्ये का आणि कसे बदल करावे लागले, ते सांगता येते. देशांतर करून पाकिस्तानातून भारतात स्थायिक होण्यासाठी येणाऱ्यांना सहज नागरिकत्व मिळावे, या हेतूने केलेल्या नियमांमुळे ‘आव-जाव घर तुम्हारा’ अशी स्थिती होईल असे घटना परिषदेतील काही सदस्यांना वाटत होते. पाकिस्तानातून येथे स्थायिक होण्यासाठी येणाऱ्या हिंदूंविषयी औदार्य दाखवण्यास कोणाची हरकत नव्हती. मात्र या तरतुदींचा फायदा घेऊन पाकिस्तानातील मुसलमान येथे एक महिना राहून भारतीय नागरिक होण्याची इच्छा जिल्हा दंडाधिकाऱ्याच्या समोर जाहीर करू लागले तर काय होईल, अशी घटना परिषदेतील काही सदस्यांना धास्ती वाटत होती. १० ऑगस्ट १९४९ रोजी घटना पषिरदेत घटनेच्या मसुद्यातील नागरिकत्वाच्या कलमांबद्दल चर्चा सुरू झाली, तेव्हा डॉ. आंबेडकर म्हणाले, ‘‘अध्यक्ष महोदय, घटनेच्या मसुद्यातील एक कलम वगळता, नागरिकत्वाच्या या पाच क्रमांकाच्या कलमामुळे मसुदा समितीच्या सदस्यांचे जेवढे डोके दुखले तेवढे अन्य कोणत्याही कलमामुळे दुखले नाही. नागरिकत्वाचा कायम स्वरूपाचा कायदा करणे हा मुळी या कलमाचा हेतूच नव्हता. ते काम पार पाडण्याची जबाबदारी आम्ही संसदेवर सोपवली आहे. संविधानाचा शुभारंभ ज्या दिवशी होईल त्या विदशी पाचव्या कलमातील तरतुदीनुसार ज्या व्यक्ती नागरिक असल्याचे जाहीर होईल त्यांचे नागरिकत्व कायद्याने हिरावून घेण्याचा अधिकारही संसदेला असेल.’’ (‘कॉन्स्टिटय़ुअंट असेंब्ली डिबेट्स’, खंड ९) १२ ऑगस्ट १९४९ रोजी मसुदा तपासणाऱ्या समितीचे ज्येष्ठ सदस्य अल्लादी कृष्णस्वामी अय्यर यांनी घटना परिषदेतील चर्चेत भाग घेताना म्हटले, ‘‘राष्ट्रीयत्वाच्या कायद्याची संहिता तयार करणे हा मुळी नागरिकत्वासंबंधीच्या पाच आणि सहा क्रमांकाच्या कलमांचा उद्देशच नाही. जेव्हा एखाद्या संविधानाची निर्मिती करावयाची असते, तेव्हाच लगेच राष्ट्रीयत्वासंबंधीच्या तरतुदी कोणतेही राज्य करीत ताही..’’ राष्ट्रीयत्वासंबंधीचा वेगळा कायदा संसदेने आतापर्यंत केलेला नाही. डॉ. आंबेडकरांनी सादर केलेल्या सुधारित मसुद्यातल्या पाचव्या कलमात ब्रह्मदेश (म्यानमार), सिलोन (श्रीलंका), मलाया (मलेशिया) या देशांचा नामनिर्देश केला होता. तेथे भारतीय वंशाचे लोक पिढय़ान् पिढय़ा स्थायिक झालेले होते. त्यांना भारतीय नागरिक होण्याची इच्छा असेल तर त्यांना ते मिळावे या दृष्टीने तरतूद करण्यात आली होती. २६ जानेवारी १९५० रोजी अमलात आलेल्या भारतीय संविधानात या तीन देशांपैकी कोणत्याही देशाचा नामनिर्देश केलेला नव्हता. संविधान सभेने चर्चेनंतर संमत केलेल्या सहाव्या आणि सातव्या कलमात मात्र पाकिस्तानचा नामनिर्देश करणे अटळ झाले. फाळणीमुळे देशांतर करून भारतात आलेल्या विस्थापितांच्या समस्यांचे दाट सावट घटना परिषदेतील नागरिकत्वाच्या चर्चेवर पडणे अपरिहार्य होते. ११ ऑगस्ट १९४९ रोजी सुधारित मसुद्यातील पाचव्या कलमात दुरुस्ती सुचवून डॉ. पंजाबराव देशमुख यांनी- ‘धर्माने हिंदू अगर शीख व्यक्ती कोठेही राहत असेल आणि अन्य देशाची नागरिक नसेल, तर तिला भारताचे नागरिकत्व हक्काने मिळाले पाहिजे,’ अशी दुरुस्ती सुचवली होती. मुळातल्या पाचव्या कलमात कोणत्याही धर्माचा उल्लेख आढळत नाही. धर्माच्या आधारावर नागरिकत्वाचा हक्क देणे मसुदा समितीच्या एकाही सदस्याला मान्य नव्हते. नागरिकत्वाचा १९५५चा कायदा, १९५६ सालची नागरिकत्वाची नियमावली, त्यानंतरच्या काळात वेळोवेळी करण्यात आलेल्या दुरुस्त्या वगैरेंमध्येही धर्माचा उल्लेख आढळत नाही. कारण आरंभापासून आजतागायत (!) भारतीय नागरिकत्व ‘धर्मनिरपेक्ष’ राहिले आहे. आसाममधून घटना परिषदेवर निवडून आलेले रोहिणीकुमार चौधरी यांनी पूर्व पाकिस्तानातील मुसलमान (१९७१ नंतर बांगलादेश) आसाममध्ये आणि पश्चिम बंगालमध्ये येऊन स्थायिक होत असल्याच्या वस्तुस्थितीकडे लक्ष वेधले. पूर्व पाकिस्तानातून भारतात परतलेल्या हिंदूंना हक्काने नागरिकत्व दिले जावे आणि पूर्व पाकिस्तानातून आलेल्या मुसलमानांना सहजासहजी नागरिकत्व देऊ नये, असे मत रोहिणीकुमार चौधरी यांनी घटना परिषदेत मांडले. रोहिणीकुमार चौधरींच्या आक्षेपांचे मसुदा समितीचे सदस्य एन. गोपालस्वामी अय्यंगार आणि मसुदा समितीचे अध्यक्ष डॉ. आंबेडकर यांनी खंडन करण्याचा प्रयत्न केला. चर्चेचा समारोप करताना डॉ. आंबेडकरांनी रोहिणीकुमार चौधरी यांना वाटणारी भीती निराधार असल्याचे मत व्यक्त केले. १९ जुलै १९४८ पूर्वी पूर्व पाकिस्तानातून आसामात आलेल्यांना आपोआप भारतीय नागरिकत्व मिळणार होते. १९ जुलै १९४८ नंतर पूर्व पाकिस्तानातून आसामात आलेल्या हिंदूंना तसेच मुसलमानांना भारतीय नागरिकत्वासाठी अर्ज करणे आणि आसाममध्ये किमान सहा महिने वास्तव्य केल्याबद्दलचा पुरावा सादर करणे बंधनकारक होते. शिवाय अर्जदाराचे नाव नोंदवून घ्यायचे की नाही, हे ठरवण्याचा स्वेच्छाधिकार भारत सरकारच्या नोंदणी अधिकाऱ्याला होता. हा स्वेच्छाधिकार काळजीपूर्वक वापरला गेला तर पूर्व पाकिस्तानातून आसाममध्ये येणारे लोंढे थांबवणे शक्य होईल, असा विश्वास डॉ. आंबेडकरांना वाटत असल्याचे दिसते. मात्र, रोहिणीकुमार चौधरींनी घटना परिषदेत, पूर्व पाकिस्तानातून येणाऱ्या स्थलांतरितांच्या लोंढय़ामुळे आसामवर होणाऱ्या दुष्परिणामांबाबत व्यक्त केलेली भीती निराधार नव्हती. त्यांनी दिलेला सावध राहण्याचा इशाराही निव्वळ कल्पनाविलास नव्हता. पूर्व पाकिस्तानातून (नंतर बांगलादेशातून) बेकायदेशीरपणे अनेक बांगलादेशीय येतच राहिले. बेकायदेशीरपणे आसामात घुसलेल्या अनेक बांगलादेशीय मुसलमानांनी- हिंदूंनी आसामातल्या मतदारयादीत आपली नावे नोंदवली आणि निवडणुकीत मतदानही केले. घुसखोर बांगलादेशीयांच्या पाठिंब्यामुळे आसाममधल्या एका लोकसभा मतदारसंघात एका उमेदवाराने १९८० च्या निवडणुकीत विजय मिळविल्याचे उघडकीस आले. ‘सदोष मतदारयाद्यांमध्ये सुधारणा केल्याशिवाय लोकसभेची निवडणूक होऊ देणार नाही’ असा आसाम विद्यार्थी संघाने आणि आसाम गण परिषदेने निर्धार जाहीर केल्यामुळे १९८९ मध्ये आसाममध्ये लोकसभेची निवडणूक घेता आली नाही. १९९० मध्ये मतदारांच्या सुधारित मतदारयाद्या आसाममधील सर्व राजकीय पक्षांनी स्वीकारल्यानंतर, १९९१ पासून तेथे पुन्हा लोकसभेसाठी निवडणुका होऊ लागल्या. नागरिकत्वाच्या कलमांवरील चर्चेत तत्कालीन पंतप्रधान नेहरूंनी भाषण करून डॉ. आंबेडकरांनी सुधारित स्वरूपात मांडलेल्या पाचव्या कलमाचे, तसेच गोपालस्वामी अय्यंगार यांनी सुचवलेल्या दुरुस्तीचे समर्थन केले. नेहरू म्हणाले, ‘‘संविधानातल्या अन्य कोणत्याही कलमापेक्षा नागरिकत्वाबद्दलच्या कलमांचा गेल्या काही महिन्यांत सर्वात जास्त विचार करण्यात आला. फक्त हिंदूंसाठी किंवा केवळ मुसलमानांसाठी अगर ख्रिश्चनांसाठी नियम तयार करणे हास्यास्पद होईल. १९ जुलै १९४८ नंतर किती जणांना पाकिस्तानातून भारतात येण्यासाठी परवाने देण्यात आले, असे मी अय्यंगार यांना विचारले तेव्हा त्यांना नेमकी संख्या माहीत नव्हती. सुमारे दोन ते तीन हजार व्यक्तींना पाकिस्तानातून भारतात परत येण्यासाठी परवाने दिले असावेत.. एक शब्द आमच्या तोंडावर बऱ्याचदा फेकला गेला. आमचे सरकार तुष्टीकरणाचे (अपीजमेंट) अगर मनधरणीचे धोरण अवलंबत आहे, आम्ही पाकिस्तानची मनधरणी करीत आहोत, मुसलमानांना खूश करण्याचा प्रयत्न करीत आहोत, असा आरोप केला जातो. तुष्टीकरण किंवा मनधरणी याचा नेमका अर्थ काय? न्याय किंवा समदृष्टी (इक्विटी) यांच्याशी कसलाही संबंध नसलेला नियम आम्ही या लोकांबाबत (म्हणजे मुसलमानांबाबत) लागू करावा, असे तुष्टीकरण किंवा मनधरणी हा शब्द वापरणाऱ्या सन्माननीय सभासदांना वाटते काय? मला या प्रश्नाचे उत्तर हवे आहे.. धर्मनिरपेक्ष (सेक्युलर) राज्य हा शब्दही आमच्या तोंडावर बऱ्याचदा फेकला जातो. जे हा शब्द वापरतात त्यांनी या शब्दाचा अर्थ प्रथम शब्दकोशात पाहावा आणि मग तो वापरावा. हा शब्द महत्त्वाचा असला तरी सर्व प्रकारच्या संदर्भात सैलपणे तो वापरला जातो. आमचे राज्य धर्मनिरपेक्ष आहे असे म्हणणे म्हणजे आम्ही औदार्य दाखवणे, आमच्या खिशातून काही काढून ते जगाला देऊन टाकणे असा अर्थ लावला जात आहे. जणू काही आम्ही कधी करू नये असे गैरकृत्य करीत असल्यासारखे भासविले जात आहे.’’ नागरिकत्वासंबंधीच्या कलमांवरील चर्चेत भाग घेताना नेहरूंनी संविधान सभेच्या सदस्यांना बजावले, ‘‘व्यक्तीला किंवा व्यक्तींच्या गटाला न्याय मिळावा यासाठी सरकारला जो मार्ग योग्य वाटेल त्या मार्गाने सरकार वाटचाल करील. तसे करताना सरकार उजवीकडे किंवा डावीकडे झुकणार नाही. सभागृहाने गोपालस्वामी अय्यंगार यांनी सुचवलेली दुरुस्ती स्वीकारली किंवा फेटाळली तरी आम्ही आपल्याला पटलेल्या धोरणाचा पाठपुरावा करीत राहणार.’’ घटनेच्या पाच ते आठ क्रमांकाच्या कलमानुसार देण्यात आलेले नागरिकत्व कायम स्वरूपात देण्याचा किंवा ते काढून घेण्याचा संसदेला अधिकार देण्यात आला आहे. २६ नोव्हेंबर १९४९ रोजी संविधान सभेत राज्यघटनेला / घटना परिषदेने राज्यघटनेला मान्यता दिली. त्याच दिवशी पाच ते आठ क्रमांकाची कलमे अमलात आली. मात्र २६ जानेवारी १९५० या दिवशी सबंध संविधान अमलात आल्यामुळे भारतीयांना नागरिकांचे सर्व अधिकार मिळाले ते त्या विदशी. ‘नागरिकत्व’ या संज्ञेची तसेच ‘भारतीय नागरिकत्व’ म्हणजे नेमके काय, याची व्याख्या भारतीय संविधानात कोठेही केलेली नाही. ज्या दिवशी संविधान अमलात येईल, त्या दिवशी कोणत्या व्यक्तीस नागरिक म्हणता येईल किंवा समजता येईल, ते राज्यघटनेने स्पष्ट केले आहे. (इंग्रजी अवतरणांच्या मराठी अनुवादासाठी संदर्भ : फडके य. दि., २००४, ‘भारतीय नागरिकत्व’, अक्षर प्रकाशन, मुंबई)
