|| अमित नारकर
आदिवासी समूहांमधील स्वशासनाच्या परंपरेला अवकाश देणाऱ्या ‘पेसा’ कायद्याच्या निर्मितीला २५ वर्षे झाली खरी, पण त्यांच्या जगण्यामधली कोंडी या कायद्याला आजही फोडता आलेली नाही.
आपल्या देशात जवळपास ७०० आदिवासी जमाती आहेत. देशातल्या एकूण आदिवासींपैकी १० टक्के आदिवासी महाराष्ट्र राज्यात राहातात. राज्याच्या एकूण क्षेत्रफळापैकी १६.५ टक्के म्हणजे ५० हजार ७५७ चौ. किमी इतके मोठे आदिवासी क्षेत्र आहे. महाराष्ट्रात १५ जिल्ह्यांमध्ये आणि ६८ तालुक्यांमध्ये आदिवासींची मोठी संख्या आहे. २०११च्या जनगणनेनुसार या राज्यातल्या आदिवासींची लोकसंख्या एक कोटीहून अधिक आहे. म्हणजे राज्याच्या एकूण लोकसंख्येच्या ९.३५ टक्के. आणि वस्तुस्थिती अशी की, राज्यात इतक्या मोठ्या संख्येने असलेला आदिवासी समाज विकासाच्या बाबतीत मात्र अजूनही तुलनेने मागे आहे.
खरेतर आदिवासींचे लोकशाही हक्क राज्यघटनेने मान्य केले आहेत. त्यांच्या प्रतिनिधित्वासाठी आरक्षणाचीही तरतूद आहे. पण आदिवासी समूह विखुरलेले असल्याने लोकसंख्येच्या प्रमाणात त्यांना प्रतिनिधित्व मात्र मिळत नाही. आदिवासी समूहांमधील सहमतीवर आधारलेल्या स्वशासनाची परंपरा लक्षात घेऊन पंचायत राज्य व्यवस्थेमध्ये आदिवासी क्षेत्रासाठी स्वशासन कायदा करण्यात आला- पंचायत विस्तार (अनुसूचित क्षेत्र) अधिनियम अर्थात ‘पेसा’ कायदा. २४ डिसेंबर १९९६ रोजी हा कायदा अमलात आला. त्याला या २४ डिसेंबर रोजी २५ वर्षं पूर्ण होत आहेत. त्यानिमित्ताने या कायद्याच्या अंमलबजावणीचा आढावा घेण्यासाठी हा लेखप्रपंच.
असमाधानकारक अंमलबजावणी
आदिवासींच्या सहभागावर आधारलेल्या स्वशासनाच्या संस्कृतीला ‘पेसा’ने कायदेशीर मान्यता दिली. एवढेच नाही तर सक्षमीकरणाच्या प्रक्रियेमध्ये केवळ क्रियाशील सदस्य म्हणूनच नव्हे तर धोरणकर्ते, धोरण राबवणारे, त्यावर देखरेख ठेवणारे आणि त्याचे मूल्यमापन करणारे सक्षम निर्णयकर्ते म्हणून आदिवासींचे स्थान मान्य केले. इतक्या क्रांतिकारी कायद्याची अंमलबजावणी मात्र अत्यंत असमाधानकारक आहे. पेसा कायद्याच्या परिणामकारक अंमलबजावणीअभावी आदिवासींचे अनेक हक्क आणि अधिकार दुर्लक्षिले, डावलले जात आहेत. पेसा कागदोपत्री अस्तित्वात आहे, पण आदिवासी स्वशासन प्रत्यक्षात आलेले नाही.
केंद्र सरकारने १९९६ साली पेसा कायदा संमत केल्यानंतर महाराष्ट्राने १९९७ साली पेसा कायद्यानुसार आपल्या ग्राम पंचायत कायद्यामध्ये बदल केले. या बदलांनुसार अनुसूचित क्षेत्रासाठी विशेष तरतुदी करण्यात आल्या. पण केंद्रीय पेसा कायदा आणि राज्यांनी त्या अनुषंगाने केलेले कायदे यांमध्ये काही महत्त्वाच्या तरतुदींमध्ये तफावत आहे. त्यामुळे राज्य पातळीवरील कायद्यांची धार कमी झाली आहे, असे अनेक अभ्यासकांनी नोंदवले आहे. पंचायत राज व्यवस्थेमध्ये पथदर्शी कामगिरी बजावणारा महाराष्ट्रही त्याला अपवाद नाही.
राज्यातही मर्यादित स्वरूप
केंद्र सरकारने केलेल्या कायद्यातील काही महत्त्वाच्या तरतुदींचा समावेश महाराष्ट्राने केलेला नाही. केंद्रीय पेसा कायद्यामध्ये ग्राम सभेला अनेक अधिकार देण्यात आले आहेत. त्यामध्ये अनुसूचित क्षेत्रातील ग्राम सभा व ग्राम पंचायतींच्या अधिकारावर वरिष्ठ स्तरावरील पंचायती (म्हणजेच सरकारे) अतिक्रमण करणार नाहीत, यासाठी विशेष तरतुदी करण्यात आल्या आहेत. पण महाराष्ट्रामध्ये पेसा कायद्याच्या अनुषंगाने ग्राम पंचायत अधिनियमामध्ये जे बदल करण्यात आले, त्यात निर्णयाचे अधिकार ग्राम सभेला न देता ग्राम पंचायतीला दिले आहेत. ग्राम सभेचे अधिकार फक्त सल्ला देण्यापुरते व शिफारसी करण्यापुरते मर्यादित करण्यात आले आहेत. उदाहरणार्थ, आदिवासी भागातील जमिनीचे हस्तांतरण, सावकारी कर्ज, गौण खनिजांच्या खाणींचे लिलावपद्धतीने परवाने, अशा अनेक महत्त्वाच्या बाबींत ग्राम सभेला केवळ शिफारस करण्याचे अधिकार महाराष्ट्राने दिले आहेत. पेसा कायद्यातील तरतुदींशी मेळ घालून इतर विषयांशी संबंधित कायद्यांमध्ये योग्य ते बदल केले जातील असे केंद्रीय कायद्यामध्ये म्हटले होते. महाराष्ट्राने मात्र अबकारी कर, वनोपज, खनिजसंपत्ती व खनिकर्म, शेतमालाचा बाजार, सावकारी कर्ज, आणि आदिवासींच्या दृष्टीने अत्यंत संवेदनशील आणि महत्त्वाच्या असलेल्या जमीनसंपादन कायद्यात योग्य ते बदल केलेले नाहीत. शिवाय, केंद्रीय कायद्यातील भाषेपेक्षा राज्याच्या कायद्यातील भाषा मवाळ आहे.
पाचव्या अनुसूचित समावेश केलेल्या क्षेत्रातील शासनासाठी त्या-त्या राज्यांच्या राज्यपालांना विशेष अधिकार देण्यात आले आहेत. इतर राज्यांप्रमाणेच महाराष्ट्राच्या राज्यपालांनी (अपवाद वगळता) आपल्या विशेषाधिकारांचा वापर केल्याचे आजवर ऐकिवात नाही. अनुसूचित क्षेत्राबाबतचा वार्षिक अहवालही महाराष्ट्राच्या राज्यपालांनी केंद्र सरकारकडे अपवादानेच पाठवला आहे.
कायद्यातील तरतुदींमध्ये त्रुटी, नियमावली बनवण्यात झालेली अक्षम्य दिरंगाई आणि अनुसूचित क्षेत्रातील आदिवासी स्वशासनाबाबतची कमालीची उदासीनता यांमुळे महाराष्ट्रातील आदिवासी स्वशासनाची स्थिती बोलाचीच कढी आणि बोलाचाच भात अशी झाली आहे.
कायद्याची योग्य अंमलबजावणी व्हावी
आदिवासी स्वशासनाचा विचार केल्याखेरीज आदिवासी विकासाचा विचार पूर्ण होऊ शकत नाही. आदिवासी पट्ट्यातील हिंसाचार थांबवणे ही त्या पट्ट्यातील मागासलेपणा दूर करण्यासाठीची पूर्वअट आहे आणि आदिवासींचे मागासलेपण दूर करून त्यांना समूचित विकासाची संधी देण्यासाठी आदिवासी स्वशासनाचा विचार करणे अत्यंत आवश्यक आहे. पेसा कायद्याची खऱ्या अर्थाने अंमलबजावणी हे त्या दिशेने टाकायचे महत्त्वाचे पाऊल आहे.
त्यासाठी राज्याच्या पातळीवर तातडीने काही गोष्टी करणे आवश्यक आहे, आणि शक्यही आहे. सर्वात महत्त्वाचे म्हणजे राज्याच्या ग्राम पंचायत अधिनियमातील तरतुदींमध्ये असलेल्या त्रुटी दूर करून केंद्रीय पेसा कायद्याशी सुसंगत तरतुदी केल्या पाहिजेत. याच्याच बरोबरीने एकंदर आदिवासी विकासाच्या दृष्टीने पेसा कायदा, वनहक्क कायदा आणि आदिवासी घटक योजना यांचा मेळ घातला पाहिजे.
पेसा कायदा एका अर्थाने केवळ आदिवासींच्या, आदिवासी स्वशासनाच्या दृष्टीनेच नाही, तर देशाच्या लोकशाही व्यवस्थेच्या दृष्टीनेही महत्त्वाचा आहे. प्रातिनिधिक लोकशाहीकडून लोकसहभागावर आधारित प्रत्यक्ष लोकशाहीच्या दिशेने मार्गक्रमण करण्यासाठी महत्त्वाचा आहे. त्या अर्थाने, पेसा कायद्याने प्रत्येक पाड्याला दिलेला गावाचा दर्जा मिळण्याचा अधिकार प्रत्यक्षात येणे, अशा प्रत्येक गावात ग्रामसभा सक्षम होणे कळीचे आहे. पण राज्यातील अनुसूचित क्षेत्रात पेसा गावे घोषित करण्याची प्रक्रिया अत्यंत धीमेपणाने सुरू आहे.
तसे पाहता, पेसा गाव घोषित करण्याची प्रक्रिया सोपी आहे आणि पेसा नियमावलीमध्ये ती स्पष्टपणे मांडण्यात आली आहे. पण केवळ सर्वसामान्य आदिवासी लोकांनाच नाही तर पुढारी-पदाधिकारी आणि कार्यकर्त्यांनाही या प्रक्रियेबद्दल पुरेशी माहिती नाही, ही वस्तुस्थिती आहे.
राज्यभरात पेसा गावे घोषित करण्याची प्रक्रिया गतिमान करण्यासाठी राज्य सरकारने कालमर्यादित मोहीम हाती घेण्याची गरज आहे. पेसा गाव घोषित करण्याची विहित प्रक्रिया गावाने पूर्ण केली आहे, पण उपविभागीय अधिकारी वा जिल्हाधिकारी स्तरावरून विहित कालमर्यादेत कोणताही निर्णय झाला नसेल, तर अशा गावांची नोंद पेसा गाव म्हणून झाल्याचे गॅझेटद्वारे अथवा राज्यपालांच्या सहीने जाहीर करण्यात यावे. तसे पत्र, प्रमाणपत्र गावाला देण्याची व्यवस्था करावी. म्हणजे अशा पद्धतीने घोषित झालेल्या गावांनाही योजनांचा लाभ देणे सरकारी यंत्रणेवर बंधनकारक राहील.
आदिवासी स्वशासन प्रत्यक्षात येण्यासाठी अनेक गोष्टी करणे शक्य आहे. पण केवळ या एकाच महत्त्वाच्या तरतुदीचा उल्लेख इथे केला आहे.
अनेक वर्षांच्या संघर्षानंतर या देशातल्या आणि राज्यातल्या आदिवासींना त्यांचे हक्क परत मिळाले आहेत. पण एका बाजूला आजवर नाकारले गेलेले अधिकार परत मिळून खासगी मालकीची संकल्पना रुजणे आणि दुसरीकडे बाजारातील आमिषे व दबावाने त्या खासगी मालकीखालील साधनसंपत्तीवरील स्वामित्व गमवावे लागणे, अशा कोंडीत आजघडीला आदिवासी समाज सापडला आहे. खऱ्याखुऱ्या लोकशाही निर्णयप्रक्रिया आणि यंत्रणांच्या अभावी बाजारयंत्रणा किंवा हिंसात्मक प्रतिकाराच्या मार्गाला शरण जाणे हाच पर्याय आदिवासी समूहांपुढे उरला आहे. पेसा कायद्याच्या निर्मितीला २५ वर्षे पूर्ण होत असल्याच्या पार्श्वभूमीवर या कायद्याच्या जाणीवपूर्वक आणि काटेकोर अंमलबजावणीची गरज वेगळी काय सांगावी?
लेखक आदिवासींसाठी काम करणाऱ्या स्वयंसेवी संस्थेत कार्यरत आहेत.
narkaram@gmail.com
