‘हेतू’ विसरून दोषांचा अभ्यास!

‘केवळ महामंडळांचे अध्यक्ष व कार्यकारी संचालक यांच्यावर निर्णयाचे अधिकार केंद्रित झाले व व्यवस्थेतील सामूहिक कार्यपद्धती नष्ट झाली.’’ ‘प्रकल्पावर झालेला खर्च मंजुरीपेक्षा अधिक झाला आहे आणि म्हणून कार्यकारी संचालकांना सुप्रमा देण्याचे अधिकार नाहीत, ही बाब नियामक मंडळाच्या नजरेस न आणल्याबाबत कॅफो आणि कार्यकारी संचालक जबाबदार आहेत. ज्या प्रकरणी नियामक मंडळाच्या नजरेस ही बाब आणूनसुद्धा मंजुरी दिली गेली आहे, अशा प्रकरणी मंडळाच्या बैठकीस उपस्थित असणारे सदस्य आणि अध्यक्ष यांच्यावर जबाबदारी येते. संबंधितांबाबत शासनाने उचित निर्णय घ्यावा.’’
सिंचन घोटाळ्यासंदर्भात सारवासारव करण्यासाठी चितळे समिती नेमली गेली, असा सर्वसाधारण समज आहे. पण अहवालाच्या पहिल्या खंडाचा नेटाने अभ्यास केला तर असे लक्षात येते की, समितीने सखोल, समग्र व दर्जेदार अभ्यास केला आहे. खूप मोठा स्फोटक तपशीलही अहवालात दिला आहे. वर उद्धृत केलेले अहवालातील ताशेरे त्याची साक्ष देतात. ‘कोणालाही क्लीन चिट नाही!’ हे चितळे माध्यमांतून म्हणाले होतेच. प्रश्न असा आहे की, अहवालातील तपशिलाला साजेशा कारवाईच्या शिफारशी समितीने का केल्या नाहीत? जलसंपदामंत्री, मुख्य सचिव व जलसंपदा विभागाचे दोन्ही सचिव यांना स्पष्टपणे जबाबदार का धरले नाही? महामंडळांचे अनुक्रमे अध्यक्ष, उपाध्यक्ष व सदस्य म्हणून त्यांनी काय केले? या प्रश्नांची उत्तरे मिळायला कदाचित काही काळ जावा लागेल. तूर्तास समितीने उघड केलेल्या तपशिलातील काही निवडक भागाबद्दल या लेखात चर्चा केली आहे.
‘सिंचन क्षेत्राचा हिशेब’ या पहिल्या प्रकरणात समितीने आठमाही सिंचन धोरणाचा ऊहापोह केला आहे. अवर्षणप्रवण असलेल्या लाभक्षेत्रात जास्तीत जास्त शेतकऱ्यांना सिंचनाचा लाभ मिळावा यासाठी राज्यातील सर्व नवीन प्रकल्पांवर आठमाही पाणीपुरवठा पद्धत सुरू करण्याचा निर्णय १९८७ साली घेण्यात आला. समितीच्या मात्र असे निदर्शनास आले की, १९८७ नंतर प्रकल्पांना दिलेल्या प्रशासकीय मान्यता (प्रमा) व सुधारित प्रशासकीय मान्यतांमध्ये (सुप्रमा) या धोरणाचा अवलंब काटेकोर नाही. अनेक प्रकल्पांत बारमाही पिकांनाही मंजुरी देण्यात आली. त्यामुळे अर्थातच सिंचनात समन्याय प्रस्थापित होऊ शकला नाही. एकूण सिंचित क्षेत्र आक्रसले. शासनाच्या अधिकृत धोरणाची पायमल्ली झाली.
‘प्रकल्पांच्या किमतीतील वाढ’ या दुसऱ्या प्रकरणात समितीने प्रमा व सुप्रमासंदर्भात काय प्रकार झाला त्याचा तपशील दिला आहे. तो थोडक्यात असा : नदीखोऱ्याचा बृहत् आराखडा नसताना प्रकल्पांना मंजुऱ्या दिल्या गेल्या. नदीखोरेनिहाय बृहत् आराखडे अद्याप केलेले नाहीत. सिंचन प्रकल्पांना प्रमा-सुप्रमा व तांत्रिक मान्यता देताना सा. बां. खात्याची १९८४ सालची नियमावली वापरण्यात आली. जलसंपदा विभागाकडे स्वत:ची अशी स्वतंत्र नियमावली अद्याप नाही. पाटबंधारे विकास महामंडळे १९९६ ते १९९८ या कालावधीत ज्या अधिनियमांद्वारे अस्तित्वात आली त्या अधिनियमांचे नियम अद्याप केलेले नाहीत. नवीन अथवा ज्या प्रकल्पांच्या व्याप्तीत लक्षणीय बदल झाला त्या प्रकल्पांना २००५ नंतर महाराष्ट्र जलसंपत्ती नियमन प्राधिकरणाची (मजनिप्रा) मान्यता घेणे कायद्याने बंधनकारक असताना तशी मान्यता घेतली नाही. काही प्रकल्पांना तर केंद्रीय जल आयोगाचीही मान्यता नव्हती. प्रमा-सुप्रमा मंजुरीचे अधिकार निरनिराळ्या प्रदेशांत वेगवेगळ्या अधिकाऱ्याकडे आणि विहित केलेल्या अटी-शर्तीसुद्धा वेगवेगळ्या होत्या. कृष्णा व तापी महामंडळांच्या अधिनियमात तरतूद झाल्याने त्यांना प्रमाचे अधिकार मिळाले. इतर महामंडळांना नाहीत. हा भेदभाव का, याचे स्पष्टीकरण शासनाकडे नाही. महामंडळांनी प्रकल्पनिहाय निधीचे वितरण, प्रकल्पांचा प्राधान्यक्रम ठरवणे, लाभव्ययाचे मापदंड पाळण्याची शाश्वती यांबाबत कोणतेही नियम व विनियम केले नाहीत. निधीची उपलब्धता व भावी दायित्वाचा विचार न करता प्रकल्पास मान्यता दिल्या. राज्यपालांच्या सूचना वा मजनिप्राचा संदर्भ न देता अनेक महत्त्वाचे आदेश काढण्यात आले. वित्त विभाग व जलसंपदा विभाग यांनी एकमेकांना विश्वासात न घेता काही आदेश परस्पर काढले. अधिकार नसताना महामंडळांनी सुप्रमा देणे, आवश्यक ती प्रकरणे ‘व्यय अग्रक्रम समिती’कडे न पाठवणे, सुप्रमामुळे निर्माण झालेले दायित्व हे महामंडळांच्या अर्थसंकल्पीय अनुदानापेक्षा जास्त होणे, मुख्य लेखा व वित्त अधिकारी (कॅफो) यांची सहमती न घेता मान्यता देणे असे प्रकार झाले. समितीने निदर्शनास आणलेल्या अन्य काही गंभीर अनियमितता अशा : चुकीच्या-अपुऱ्या अन्वेषणावरून अंदाजपत्रके केल्यामुळे काम सुरू झाल्यावर त्यात मोठय़ा प्रमाणावर बदल करणे व किमती वाढवणे, तांत्रिक मान्यता हा केवळ औपचारिक कार्यालयीन उपचार मानून निविदा काढण्याची घाई, पाणी उपलब्धता प्रमाणपत्र न घेता धरणांची उंची वाढवणे वा जुन्या प्रकल्पांत बॅरेजेसचा नव्याने समावेश करणे, प्रकल्पाच्या व्याप्तिबदलास शासनाची मान्यता न घेणे, स्वतंत्ररीत्या लाभव्यय गुणोत्तर बसत नसल्यास नव्या प्रकल्पांचा जुन्या प्रकल्पात समावेश करून लाभ आजच्या दराने तर खर्च जुन्या दराने घेणे, पाणलोट क्षेत्रातील पर्जन्यमापकांच्या नोंदीऐवजी लाभक्षेत्रातील पर्जन्यमापकांच्या नोंदी वापरून जलसाठय़ाचे संकल्पन करणे, वगरे, वगरे. व्याप्तिबदल व नियोजनाअभावी झालेला विलंब यामुळे साहजिकच किंमतवाढ झाली. समितीच्या अभ्यासानुसार १०० प्रकल्पांची भाववाढीचा घटक वगळता येणारी वास्तविक किंमतवाढ  रु. ३१७१४ कोटी एवढी असून २५ वर्षांपूर्वीच्या मूळ किंमतीच्या ती ३.८ पट आहे.  
‘प्रकल्पांतील विलंब’ या तिसऱ्या प्रकरणांत समितीने विलंबाच्या रास्त व्यवहार्य कारणांखेरीज इतर कारणे निदर्शनास आणून दिलेली आहेत. ज्या विभागाकडून मान्यता हवी त्या विभागांच्या मार्गदर्शक सूचनांनुसार जलसंपदा विभागाचा प्रस्ताव नसणे, त्या विभागाकडे आवश्यक शुल्क वेळेवर न भरणे, निधी उपलब्ध होणार नाही हे माहीत असताना मोठय़ा संख्येने कामे हाती घेणे, कार्यक्रमपत्रिका (वर्क प्लॅन) तयार न करणे आणि प्रकल्पबाधितांना तसेच लाभधारकांना विश्वासात न घेणे ही ती कारणे. या प्रकल्पांचा तपशील चक्रावून टाकणारा आहे. ६८ प्रकल्पांना प्रशासकीय मान्यता मिळाल्यावर प्रथम अनुदान २ ते २६ वष्रे मिळाले नाही. तर अनुदान मिळाल्यावर प्रत्यक्ष काम सुरू करायला ६२ प्रकल्पांत २ ते १९ वष्रे लागली. व्याप्तिबदलामुळे ९५ प्रकल्पांत विलंब झाला.
‘प्रकल्पांमधील व्याप्तिबदल’ या चौथ्या प्रकरणात समिती म्हणते, ज्या व्याप्तिबदलामुळे विलंब झाला आणि  कैकपटींनी किंमतवाढ झाली त्या व्याप्तिबदलाची व्याख्याच १९९९ सालापर्यंत जलसंपदा विभागाने केली नव्हती. व्याप्तिबदल नक्की कशाला म्हणायचे आणि त्याबाबत नक्की काय करायचे याबद्दल मार्गदर्शक तत्त्वे उपलब्ध नव्हती. १९९९ ते २०१३ या काळात काही सूचना दिल्या गेल्या पण समितीच्या मते त्या परिपूर्ण नव्हत्या. नियोजन विभाग व मजनिप्रा यांच्या सहमतीने जलसंपदा विभागाने १० जून २०१३ रोजी प्रथम तपशीलवार मार्गदर्शक तत्त्वे जाहीर केली. तोपर्यंत घोटाळा होऊन गेला होता! समितीला नाइलाजाने २०१३ च्या तत्त्वांआधारे  त्यापूर्वीच्या व्याप्तिबदलांचा अभ्यास करावा लागला.
‘उपसा सिंचन योजना’ या प्रकरणात समिती राज्यातल्या उपसा योजनांचा काटेकोर व समग्र आढावा घेते. ‘उपसा सिंचन योजनेची सफलता ठरवीत असताना त्यावर होणारा विजेचा प्रत्यक्ष खर्च (सवलतीचे विशेष दर न घेता) विचारात घ्यावा व त्यानुसार योजनेचे लाभव्यय दर ठरवावेत’ ही चितळे आयोगाने १९९९ साली केलेली शिफारस शासनाने अद्याप स्वीकारलेली नाही याबाबत खंत व्यक्त करून ‘उपसा सिंचन योजनांमध्ये तांत्रिक तपशिलासोबतच सामाजिक व आíथक भाग हा कळीचा मुद्दा आहे. त्याचा विचार न करता, उपसा योजना मंजूर होत आहेत,’ असे सुस्पष्ट विधान समितीने केले आहे.
‘भविष्यातील सिंचन क्षेत्रविस्तार’ या आठव्या प्रकरणांत समितीने काही विशेष स्फोटक तपशील दिला आहे. महामंडळांच्या रचनेबाबत भाष्य करताना समितीने दिलेली पुढील माहिती धक्कादायक आहे. विदर्भ महामंडळात २२ सदस्य (९ शासकीय अधिकारी, १३ अशासकीय सदस्य) कायद्यानुसार अपेक्षित आहेत. पण अशासकीय सदस्य न नेमल्याने महामंडळाला केवळ शासनांतर्गत समिती असे रूप आले आहे. त्यातून महत्त्वाचे शासकीय सदस्य (वित्त, नियोजन व पुनर्वसन सचिव) अनेक बठकांना अनुपस्थित राहतात. त्यामुळे सामूहिक निर्णय प्रक्रिया होत नाही. बठकांसाठी गणसंख्येचा (कोरम) नियम न करणे व महामंडळाचा आंतरिक वित्तीय सल्लागार म्हणून (मुख्य अभियंता दर्जाचा) लेखा सेवेतील ज्येष्ठ अधिकारी महामंडळाच्या रचनेत कायद्याने असताना त्याच्या अनुपस्थितीत अधीक्षक अभियंत्यांना त्या पदाचा कार्यभार देणे अशा चलाख्या हवे ते निर्णय करून घेण्यासाठी कशा केल्या गेल्या हे समितीने उघड केले आहे. गोदावरी मराठवाडा पाटबंधारे विकास महामंडळाने कसा कहर केला याचा किस्सा याच प्रकरणात आहे. मंडळाच्या विसाव्या बठकीत (१३/०८/२००४) प्रकल्पांना प्रमा-सुप्रमा देण्याचे अधिकार नियामक मंडळाच्या वतीने अध्यक्षांना (म्हणजे जलसंपदामंत्र्यांना) देण्यात आले. मग सर्व अधिकार एकाच व्यक्तीच्या हातात केंद्रित झाले. या बठकीला फक्त तीन सदस्य (अध्यक्ष, व्यवस्थापकीय संचालक आणि कार्यकारी संचालक) व चार ‘निमंत्रित’ अधिकारी उपस्थित होते. गणसंख्येचा नियम नसल्याने तिघांनीच एवढा मोठा निर्णय घेतला. समितीचे विधान महामंडळांच्या कारभाराबाबत खूप बोलके आहे. ‘महामंडळे जरी प्रदेशश: -खोरेश: निर्माण झालेली दिसत असली तरी व्यवहारात त्यांचे निर्णय केंद्र हे कायम मंत्रालयातच राहिले. महामंडळांच्या मुख्यालयात केवळ अपवादात्मक बैठका घेण्यात आल्या. त्यामुळे एका बाजूस विकेंद्रित सामूहिक चर्चाविनिमयातून व्हावयाच्या निर्णयांना प्रोत्साहन राहिले नाही व दुसऱ्या बाजूस मंत्रालयात ज्या पद्धतीने धारिकांवर छाननी व निर्णयप्रक्रिया होते तिचाही वापर झाला नाही. व्यवहार व निर्णयप्रक्रिया ही केवळ अध्यक्ष व कार्यकारी संचालक यांच्या हातात एकवटली गेली.’
या आठ प्रकरणांत खूप महत्त्वाचा व स्फोटक तपशील दिल्यामुळे अपेक्षा वाढतात. पण अखेर, अनियमिततांबद्दल कारवाईच्या शिफारशी करताना समितीने घेतलेली भूमिका थोडक्यात पुढीलप्रमाणे- अनियमितता दोन प्रकारची असते. एक – व्यवस्थादोष. दोन – व्यक्ती-निगडित दोष. असे ४४ व्यवस्थादोष, जे अनेक दशकांपासून जलसंपदा विभागात आहेत, त्याबद्दल सर्व शासकीय यंत्रणांना जबाबदार धरून समिती ४२ सुधारणा सुचवते. व्यक्तिदोषांबद्दल मात्र नोंद घ्या, खुलासा मागा, उचित निर्णय घ्या, वेगळा तपास करा, सखोल चौकशी करा, योग्य ती कारवाई करा, कठोर कारवाईसाठी विभागीय चौकशी करा अशा ‘जबर शिक्षा’ प्रस्तावित केल्या आहेत.
समितीचे हे असे का झाले? कोणाच्या हेतूंवर शंका घेणे योग्य नाही पण अहवालाच्या सुरुवातीला समितीची भूमिका स्पष्ट करताना तथाकथित ‘कार्यकक्षेबाहेरील’ अशासकीय निवेदनांसंदर्भात समितीनेच ‘हेतू’ हा तसा धूसर मुद्दा असल्याचे म्हटले आहे, याची नोंद मात्र घ्यायला हवी.
लेखक ‘वाल्मी’ या संस्थेत प्राध्यापक होते.
ई-मेल :  pradeeppurandare@gmail.com