इंदिरा गांधी यांच्यापासून बळावलेली ‘अध्यादेश प्रवृत्ती’ अलीकडच्या काळात संस्कृती होत आहे; मग संसद काय सत्ताधीशांच्या निर्णयांवर संमतीची मोहोर उठवण्यासाठीच? ‘संसदेचे कामकाज सुरळीत चालवणे ही प्राधान्याने सरकारची जबाबदारी आहे’ हे मान्य असेल, तर संसदेत चर्चा, मतविभागणी, प्रसंगी विधेयके पुन्हा समितीकडे जाणे ही संसदीय प्रक्रियाच आहे.. लोकशाही ही वेळखाऊ असते. कारण ते नैसर्गिक तत्त्व नाही. त्यामुळे ते आत्मसात करावे लागते. ज्याप्रमाणे दुचाकी ही नैसर्गिक बलनियमांविरोधात काम करते आणि म्हणून ती प्रयत्नपूर्वक शिकावी लागते त्याचप्रमाणे लोकशाहीदेखील नैसर्गिक शासन-शासक (आपल्यासाठी तर राजा आणि प्रजा) या सुलभ परंपरेविरोधात असल्यामुळे ती अंगी बाणवावी लागते. लोकशाहीतील पहिले तत्त्व म्हणजे शासकाच्या प्रत्येक निर्णयाची चिकित्सा आणि त्यास प्रश्न विचारण्याची सुविधा. यामुळे प्रशासनाचा वेग कमी होतो हे मान्य. पण या दीर्घसूत्री प्रक्रियेत निर्णयांच्या प्रभावकक्षेतील प्रत्येक मुद्दय़ावर साधकबाधक चर्चा आदींतून संबंधित सर्व घटकांचे समाधान करता येते. म्हणून लोकशाही व्यवस्थेत सरकारचा प्रत्येक नवा नियम, धोरणात्मक निर्णय हा संसदेत चर्चिला जातो. निदान तशी अपेक्षा असते. संसदेस कायदेमंडळ म्हणतात. म्हणजे कायदा करण्याचा अधिकार असलेले. असे कायदे करण्याची काहीएक प्रक्रिया असते. आगामी कायद्याचा/ कायद्यातील सुधारणांचा प्रस्ताव संसदेत सादर करणे, त्यावर लोकप्रतिनिधींनी चर्चा करणे, त्यात समाधान न झाल्यास संसदीय समिती नेमून त्यात अधिक तपशिलात जाऊन माहिती घेणे आणि यानंतर विधेयक पारित करून त्याचे कायद्यात रूपांतर करणे. काही कायद्यांत वा त्यांतील बदलांची तातडी लक्षात घेतल्यास आणि त्यासाठी वेळ देणे शक्य नसल्यास सरकार अध्यादेशाद्वारे नवा कायदा/बदल करू शकते. या अध्यादेशांना राष्ट्रपतींनी मंजुरी दिल्यास त्याचा कायदा होतो आणि सरकारला आगामी अधिवेशनात तो मंजूर करवून घेता येतो. तथापि हा अध्यादेश मार्ग हा आपत्कालीन आहे. म्हणजेच त्याची मळवाट होणे अपेक्षित नाही. पण ज्या गतीने आपल्याकडे सरकार अध्यादेशांचा आधार घेते ते पाहता नव्या नियम/कायद्यांची चर्चा, छाननी आदी प्रक्रिया यापुढे दुय्यमच होणार की काय, अशी चिंता उत्पन्न होते. या संदर्भातील सविस्तर वृत्तान्त आजच्या ‘लोकसत्ता’ अंकात अन्यत्र आढळेल. त्यातील सातत्यावरून संसद ही केवळ सत्ताधीशांनी घेतलेल्या निर्णयांवर संमतीची मोहोर उठवणारी यंत्रणा इतक्यापुरतीच मर्यादित राहते की काय, अशी शंका यावी. संसदेचे अधिवेशन सुरू नसताना काही तातडीचे कायदा/नियम- बदल सरकारला करावयाचे असल्यास अध्यादेश काढावा असा संकेत आहे. पण अलीकडच्या काळातील इतिहास बघितल्यास त्याची सर्रास पायमल्ली कशी होते ते दिसेल. याबाबत कोणा एका सरकारला दोष देता येणार नाही. इंदिरा गांधी यांच्यापासून बळावलेली ही अध्यादेश प्रवृत्ती अलीकडच्या काळात संस्कृती होत आहे, असे म्हणता येईल; इतकेच. या विधानास सध्या गाजत असलेली तीन कृषी विधेयके हेच कारण नाही. ते केवळ निमित्त. तथापि २०१४ पासून आतापर्यंतच्या ताज्या इतिहासावर दृष्टिक्षेप टाकल्यास बिगर-आणीबाणी कारणांसाठीही सर्रास आपल्याकडे अध्यादेश काढले जातात, हे दिसून येईल. पंतप्रधानपदावर आरूढ झाल्यानंतरच्या आपल्या पहिल्याच मंत्रिमंडळ बैठकीत नरेंद्र मोदी यांनी दोन अध्यादेश काढले. नृपेंद्र मिश्रा यांची पंतप्रधान कार्यालयात नेमणूक करता यावी यासाठी दूरसंचार प्राधिकरण नियमांत बदल करणारा एक आणि अन्य नियम बदलणारा दुसरा. डिसेंबर २०१४ मधील जमीन हस्तांतर कायदय़ात बदल करणाऱ्या अध्यादेशानंतर मोठाच वाद झाला आणि त्याचे विधेयक मोदी सरकारला अखेर मागे घ्यावे लागले. त्या वर्षांत नंतर मोदी सरकारने एकूण नऊ अध्यादेश काढले. अगदी विमा कंपन्यांत परदेशी गुंतवणुकीची मर्यादा ४९ टक्क्यांपर्यंत वाढवण्याच्या निर्णयाचाही या अध्यादेशांत समावेश आहे. वास्तविक विमा कंपन्यांतील गुंतवणूक हा काही आणीबाणीचा विषय असू शकत नाही. पण तरीही त्यासाठी सरकारने संसदीय मार्गास वळसा घातला. २०१९ पर्यंत मोदी सरकारच्या पहिल्या पाच वर्षांत अर्धशतकभर कायदे/नियम यांत अध्यादेशाद्वारे बदल झाले. या मुद्दय़ावर मनमोहन सिंग सरकारची दुसरी खेप आणि मोदी सरकारची पहिली वेळ यांतील साधर्म्य बरेच काही सांगून जाते. सिंग सरकारने २०१४ साली आपल्या शेवटच्या मंत्रिमंडळ बैठकीत, म्हणजे लोकसभा निवडणुकांच्या तोंडावर, काही निर्णय घेतले असता तत्कालीन विरोधी पक्ष भाजपने त्यावर चांगलीच झोड उठवली होती. तथापि मोदी सरकारने पहिल्या सत्ताखेपेत निवडणुकांआधीच्या शेवटच्या मंत्रिमंडळ बैठकीत तर तब्बल पाच अध्यादेश काढले. त्यातील काही, उदाहरणार्थ होमिओपॅथी परिषद, असे होते की या निर्णयासाठी सरकार शेवटच्या दिवसापर्यंत का थांबले असा प्रश्न पडावा. ‘आधार’ संदर्भातील एक महत्त्वाचा अध्यादेशही याच मंत्रिमंडळ बैठकीतील. आणि पुढे दणदणीत बहुमताने नव्याने सत्ता हाती आल्यावर तर २०१९ या एका वर्षांत १६ अध्यादेशांचा वर्षांव झाला. यंदाच्या वर्षांतही आतापर्यंत डझनभर अध्यादेश निघाले असावेत. त्रिवार तलाक बंदीचा अध्यादेश ते काश्मीरच्या अनुच्छेद ३७०चे शिरकाण करणारा राष्ट्रपतींचा आदेश असे अनेक निर्णय हे संसदेस वळसा घालूनच घेतले गेले. वास्तविक २०१७ साली तत्कालीन सरन्यायाधीश टी एस ठाकूर यांनी सरकारच्या या अध्यादेश आसक्तीची कडक निर्भर्त्सना केली. ‘अध्यादेशाचा अधिकार हा नियम/कायदा करण्याचा समांतर अधिकार नाही. आणि सहा महिन्यांत त्याचे कायद्यात रूपांतर न झाल्यास पुन्हा अध्यादेश काढणे म्हणजे तर सांविधानिक भ्रष्टाचार (फ्रॉड ऑन द कॉन्स्टिटय़ूशन),’ असे जळजळीत उद्गार त्या वेळी सरन्यायाधीश ठाकूर यांचे होते. अशा परिस्थितीत, म्हणजे संसदेला वळसा घालून, तयार होणाऱ्या कायद्यांची छाननीची जबाबदारी न्याययंत्रणेस घ्यावी लागेल, असाही इशारा त्या वेळी सरन्यायाधीशांनी दिला. पण परिस्थितीत काहीही फरक पडला नाही वा ती सुधारली नाही. तत्कालीन राष्ट्रपती प्रणब मुखर्जी यांनीही या अध्यादेश आग्रहाबद्दल नाराजी व्यक्त केली होती. ‘‘सर्वसाधारण परिस्थितीत नैमित्तिक कायदे/नियमांसाठी अध्यादेश काढले जाता नयेत,’’ असे मुखर्जी यांचे मत. पण त्यालाही कोणी भीक घातली नाही. अशा काही स्वाभिमान-गुणदर्शनाची अपेक्षा राष्ट्रपती वा अन्यांकडून सद्य:स्थितीत ठेवणे हे दुर्दम्य, अभेद्य आशावादाखेरीज अशक्य. तेव्हा सरकारने अध्यादेश काढावा आणि राष्ट्रपतींनी त्यास टाकोटाक मान्यता देऊन त्याचे कायद्यांत रूपांतर व्हावे हे अलीकडचा नवा शब्दप्रयोग वापरावयाचे झाल्यास ‘न्यू नॉर्मल’ ठरते. एखाद्या विधेयकावर संसदेत चर्चा होणे, सदस्यांनी या संभाव्य कायद्यातील त्रुटी, उणिवा दाखविल्यावर हे विधेयक अधिक व्यापक छाननीसाठी समितीकडे पाठवण्याचा मोठेपणा सरकारने दाखवणे वगैरे उदात्त प्रथा नामशेष झाल्यास आश्चर्य वाटावयास नको. यावर काही विशिष्ट पक्षधार्जिणे विरोधकांच्या गोंधळास बोल लावून त्यांना कामकाजात रस नाही, असा युक्तिवाद करतील. अशांस, ‘संसदेचे कामकाज सुरळीत चालवणे ही प्राधान्याने सरकारची जबाबदारी आहे,’ या दिवंगत कायदामंत्री अरुण जेटली यांच्या विधानाचे स्मरण करून देणे इष्ट. ही जबाबदारी सरकारवर ढकलणारे जेटली त्या वेळी विरोधी पक्षात होते. सत्ताधारी झाल्यावर त्यांच्या पक्षाच्या भूमिकेत बदल झाला असण्याची शक्यता नाकारता येत नाही. संसदीय लोकशाही पाळणाऱ्या (?) अवघ्या तीन देशांत ही अध्यादेश परंपरा आहे. पाकिस्तान, बांगलादेश आणि भारत. अन्य देशांतील लोकशाही सरकारांना कायदा पारित करून घेण्यासाठी प्रतिनिधीगृहाच्या मार्गानेच जावे लागते. आपल्याकडे इंग्रजांची सत्ता असताना त्यांना भारतीय संसदेवर अवलंबून राहावे लागू नये म्हणून ही प्रथा सुरू झाली. ब्रिटिशांच्या लोकशाहीचा कित्ता आपण किती गिरवला ते दिसतेच आहे. पण हा अध्यादेशाचा अडकित्ता मात्र आपण शिरोधार्य मानला. शेवटी कोणाकडून काय घ्यावे आणि सोडावे याचे भान हवे, हे खरे.
